УДК 347

К вопросу о понятии «государственные и муниципальные нужды» как основания принудительного изъятия земельного участка

Астафьева Александра Сергеевна – студент магистратуры Сибирского юридического университета.

Аннотация: В статье рассматриваются основные точки зрения и различные подходы к определению понятия государственных и муниципальных нужд как основания изъятия земельного участка. Анализируются действующее законодательство и научная литература по данному вопросу.

Ключевые слова: государственные и муниципальные нужды, земельный участок, публичные интересы, принудительное изъятие, основания изъятия.

Сегодня применение института изъятия земельных участков (ЗУ) для нужд муниципалитетов и государства у законных добросовестных правообладателей необходимо считать объективной необходимостью и потребностью для государственного развития. Обоснованием развития в системе правового регулирования земельных правоотношений в этой сфере является реализация и защита публичных интересов в качестве социально значимых общественных потребностей.

В ст. 49 ЗК РФ говорится, что изымать землю для муниципальных или государственных нужд можно лишь в ряде случаев, к которым относятся:

• реконструкция и постройка объектов местного либо государственного значения;
• выполнением обязательств по международным договорам.

Также эта процедура может быть проведена по другим причинам, которые закреплены в ФЗ. Вышеуказанные положения позволяют сделать вывод, что у изъятия ЗУ есть открытый перечень оснований.

В практическом применении формулировка этой статьи создает проблему, связанную с определением содержания самого понятия муниципальных и государственных нужд. Оно не содержится ни в ЗК РФ, ни в ГК РФ, ни в других нормативно-правовых актах, как и критерии для его составления.

Необходимо обратить внимание на решения судебных органов, которые дают свое определение публичным интересам в процессе рассмотрения конкретных дел. Например, в Постановлении Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. № 25 указано, что публичными необходимо считать интересы круга неопределенных лиц, создание условий для реализации планов по обеспечению безопасности граждан, защите государства, проведению экологических и природоохранных мероприятий. [7]. Суд также задает ориентир для поиска правовых источников, в которых закрепляются данные интересы. Их содержание необходимо искать в формулировках с перечислением целей регулирования определенной сферы социальных отношений в законодательстве. [5].

Интерес представляет также исследование И.О. Красновой. Она считает, что сегодня нужно смотреть на судебную практику. Именно суды провозглашают два взаимосвязанных принципа:

• приоритета публичных интересов;
• баланса частных и публичных интересов.

Такая взаимосвязь означает, что при наличии доказательств, что деятельность, связанная с ограничением частных прав, соответствует публичным интересам, то она должна считаться приоритетной перед частными правами. Но в то же время при ограничении частных прав необходимо стремиться достигнуть баланса между ними и публичными интересами с помощью процедур согласования [4].

Как мы видим, суды, рассматривая различные дела, не только пользуются термином «публичные интересы», но и наполняет его значимым содержанием. При этом стоит отметить, что единого мнения относительно того, что понимается под муниципальными и государственными нуждами суды также не определяют. Это объясняется значительной правовой неопределенностью понятия публичных интересов.

Считаем, что стоит согласиться с Д.В. Верещагиной. Она утверждает, что для избегания превращения института изъятия ЗУ для публичных нужд в инструмент перераспределения ЗУ, необходимо иметь четкое представление о том, что такое муниципальные и госнужды, с помощью каких критериев относить конкретные случаи к их числу [3, с. 63].

С одной стороны, отказ законодателя от прямого использования данной категории оправдывается отсутствием стабильной фактической определенности содержания публичных интересов. Данная правовая неопределенность восполняется судебной практикой, в которой достаточно активно используется категория публичных интересов в качестве доказательства правомерности изъятия ЗУ.

Однако с другой стороны, отсутствие законодательного определения и правовых критериев применительно к отдельным сферам правового регулирования создает условия и риск не возможности достаточно обоснованного ограничения частных интересов и связанных с ними субъективных прав граждан, организаций и иных лиц. Наличие такого конфликта требует вмешательства различных механизмов правового регулирования отношений по изъятию ЗУ, включая как саму законодательную базу, так и судебное толкование.

Перейдем непосредственно к рассмотрению различных подходов к определению муниципальных и государственных нужд.

До настоящего времени в научных кругах не прекращается дискуссия относительно данного понятия. Различными авторами предложено немало формулировок муниципальных и государственных нужд.

Так Р.Г. Аракельян предлагает рассматривать интересующий нас термин в разрезе решения задач органов власти, которые предусмотрены на конституциональном, федеральном, местном уровнях [1]. Автор считает, что перечень оснований для изъятия ЗУ в пользу государства или муниципалитетов должен быть открытым, в него должны быть включены многие отсутствующие сегодня основания, к примеру, градостроительные нужды.

Практически такого же мнения придерживается и Э.С. Бутаева. Она считает, что муниципальные и госнужды в контексте принудительного прекращения права собственности на ЗУ не стоит ограничивать конкретными объектами из ст. 49 ЗК РФ. Это понятие следует расширить, включив в него основания, связанные с развитием и модернизацией общественной социальной и транспортной инфраструктуры [2].

Е.Л. Поветкина не считает термин «муниципальные и государственные нужды» правильным. По ее мнению, в сознании людей это понятие связано с интересами муниципалитета и государства. В то же время рассматриваемый нами институт предназначен совсем для других целей, а именно для реализации интересов общества публичных интересов[6].

Среди авторов, выступающих за введение определенного законодательного понятия «муниципальные и государственные нужды», имеется две точки зрения.

Ряд ученых считает, что необходимо оставить термин как основание для изъятия ЗУ, но при этом дать ему конкретное определение.

Так, Д.В. Верещагина предлагает закрепить в законодательстве России такое понятие муниципальных и госнужд – необходимость задействовать ЗУ в процессе выполнения самых важных функций муниципальных или государственных органов, если доказан принцип исключительности ЗУ, то есть невозможность использования вместо него другого ЗУ. Также условием изъятия ЗУ должно быть приоритетное предоставление собственнику изымаемого ЗУ равноценного возмещения и гарантий использования изымаемой земли именно для заявленных публичных целей[3, с. 68-69].

А.Я. Рыженков исходит из того, что публичными нуждами следует считать предусмотренные ФЗ потребности населения государства или отдельного региона, муниципалитета РФ, обеспечить которые невозможно без изъятия ЗУ у частных лиц за справедливую компенсацию и ее перевода в собственность РФ, субъектов и муниципалитетов страны. В дальнейшем земля должна использоваться для размещения инфраструктурных, энергетических, оборонных, заповедных и прочих территорий и прочих необходимых государству и обществу объектов [8].

Позиция других ученых сводится к тому, что вместо муниципальных и государственных нужд необходимо использовать понятие «общественные цели или нужды».

Мы придерживаемся позиции авторов, считающих необходимым закрепить легальное понятие «муниципальные и государственные нужды». При этом нам кажется нецелесообразной позиция авторов, настаивающих на введении понятия «общественные/публичные нужды». Данная категория имеет более широкое значение, чем рассматриваемое нами понятие, а смена терминологии может негативно отразиться на правах владельцев ЗУ.

Кроме того, как уже было сказано выше, ряд ученых считают нецелесообразным закрытие перечня оснований изъятия, так как невозможно описать все потребности, которые могут возникнуть у государства.

С данной точкой зрения нельзя согласиться ввиду того, что уже имеющиеся в законе основания создают предпосылки для расширительного толкования, и потому, на наш взгляд, устанавливать какие-либо иные основания представляется неоправданным.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать общий вывод о том, что под муниципальными и государственными нуждами как основанием принудительного изъятия ЗУ предлагается понимать следующим образом. Муниципальные и государственные нужды являются потребностью государства, субъекта РФ или муниципалитета при условии неукоснительного соблюдения приоритетного правила, по которому владельцу ЗУ предоставляется равноценное возмещение взаимен изымаемого имущества.

Список литературы

1. Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (гражданско-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.03/ Аракельян Роберт Грантович. – Краснодар, 2007. С. 8.
2. Бутаева Э.С. Прекращение права собственности помимо воли собственника: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 8.
3. Верещагина Д.В. Вопросу о понятии государственной или муниципальной нужды как основания изъятия земельного участка // Право и государство: теория и практика. 2012. № 4 (30). С. 62-69.
4. Краснова И.О. Квалификация публичных интересов при разрешении судами споров об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Экологическое право. 2020. № 2. С. 15.
5. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 12 октября 2015 г. № 309-ЭС15-6673 по делу № А60-25477/2013. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Поветкина Е.Л. Изъятие имущества для публичных нужд: цивилистические устои и современные тенденции // Закон. 2014. № 2. С. 42 - 43.
7. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами отдельных положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Рыженков А. Я. О некоторых проблемах изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в России: проблемы теории и практики // Бизнес. Образование. Право. 2015. № 3(32). С. 230.