УДК 342.7

Формы общественного контроля: особенности законодательного закрепления и практика применения

Засовин Антон Дмитриевич – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: В статье анализируется законодательство в сфере общественного контроля в части норм регулирующих формы его осуществления, с акцентом на неточности юридической техники и определением фактического круга лиц, к деятельности которых эти формы применимы. Актуальность обусловлена тем, что сам институт общественного контроля достаточно противоречив в части понимания отдельных его элементов с одной стороны рядом ученых, с другой стороны сложившейся практикой и законодательным регулированием. В связи с чем, автором будет проведено исследование, направленное на уточнение содержания одного из таких элементов – форм общественного контроля. 

Ключевые слова: общественный контроль, общественное обсуждение, публичная власть.

Формы общественного контроля представлены в статье 18 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее ФЗ № 212). Рассмотрим содержание части 1 названной статьи: «Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия» [4].

Итак, мы можем выделить два схожих, но при этом раздельных перечня, первый:

• общественный мониторинг;
• общественная проверка;
• общественная экспертиза;
• иные.

Второй:

• общественные обсуждения;
• общественные (публичные) слушания;
• иные.

Два этих списка, как видно из формулировки «иные», не являются исчерпывающими. Однако общественные обсуждения и слушания выносятся в указанной статье отдельно от общего списка с дополнительным выделением их как форм взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. Пункт о государственных органах и органах имеет особое значение в рамках настоящего исследования, так как из буквального толкования следует, что эти две рассматриваемые формы не могут быть применены в случае с отдельными видами юридических лиц. Государственные органы не являются юридическими лицами.

При анализе законодательства, мы так же можем обнаружить прямое упоминание общественного обсуждения в статье 20 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"[3] (Далее ФЗ № 44). Однако, исходя из текста статьи, также невозможно определить круг лиц, в отношении которых применяется указанная форма. Что важно, норма, содержащаяся в названной статье, идет раздельно от положений об общественном контроле, упомянутом в этом же законе, но уже в статье 102. В данном случае, это связано как мы считаем с тем, что общественные обсуждения выступают не только как диспозитивная возможность для общественности провести какие либо контрольные мероприятия, но в том числе и как императивное требование для определенных видов закупок. В частности тех закупок, цена которых составляет более 2 миллиардов рублей, кроме контрактов проводимых закрытым способом и контрактов в рамках оборонного заказа, что следует из части 2 статьи 20 ФЗ № 44.

Пример последствий несоблюдения требований данной статьи можно проследить в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.06.2022 N Ф01-2349/2022 [6]. В данном апелляционном постановлении арбитражными судами рассматривалось дело по иску Администрации городского округа «Инта» к ООО «Империя строительства» о признании контракта недействительным. По ходу рассмотрения дела судами было установлено, что ответчик в нарушение контракта закупил оборудование не соответствующее требованиям безопасности, а также одним из ключевых моментов являлось то, что закупка указанного оборудования не входила в план-график, и не было проведено обязательное общественное обсуждение спорной закупки. В связи с чем, судом было констатировано нарушение требований ФЗ № 44 и как следствие оставление жалобы без удовлетворения и оставление решений предыдущих инстанций в силе.

В дополнение к вышесказанному, мы так же считаем необходимым обратиться к Письму Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей» [5]. В фабуле данного письма прямо сказано, что указанный порядок общественного обсуждения может быть применен в отношениях с участием государственных бюджетных учреждений, которые, как известно, являются унитарными юридическими лицами.

Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что редакция части 1 статьи 18 ФЗ № 212 является в достаточной степени неточной, чтобы при ее буквальном толковании неверно оценить существующие на практике правоотношения. В связи с чем, содержание части 1 рассматриваемой статьи, как нам представляется не должно указывать только лишь на органы государственной власти и местного самоуправления. Также, нам представляется верным объединить термины «государственная власть» и «местное самоуправление» в «публичную власть». Предлагаемый термин появился в результате внесения поправок в Конституцию Российской Федерации [1] Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" [2] в результате которых, наряду с многими другими изменениями, в том числе и произошло условное «объединение» органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, М.Н. Кобзарь-Фролова в своей работе назвала такую вновь сформировавшуюся публичную власть социально-политическим феноменом, который объединяет в себе систему органов (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также всю совокупность органов местного самоуправления.

В связи с вышесказанным, нам представляется, что будет более верным изложить часть 1 статьи 18 ФЗ № 212 в следующей редакции:

Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также при взаимодействии институтов гражданского общества с органами публичной власти и учреждаемыми, в рамках их компетенции, юридическими лицами - в таких формах, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие.

Итак, мы считаем, что предложенные изменения возымеют следующие положительные эффекты.

Во-первых, предлагаемая редакция положительно повлияет на юридическую технику в части экономии используемого текста путем объединения двух терминов в один.

Во-вторых, текст закона в данной части оставался неизменным с момента его принятия – 2014 года, что фактически означает постепенное устаревание используемых понятий и формулировок. Использование вновь введенных терминов, в нашем случае «публичная власть», хоть и в незначительной степени, но актуализирует текст закона для современных реалий.

В-третьих, и, наверное, наиболее практически значимое, это указание на возможность использования общественных обсуждений применимо к отдельным видам юридических лиц.

В выводе можно отметить, что рассмотренные неточности хоть и не являются глобальными, и не оказывают значительного влияния на существующие в данной области общественные отношения, но так или иначе они все еще остаются неточностями, а предложенные, в рамках настоящего анализа предложения, в случае их принятия законодателем, могут полностью их устранить.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // "Российской газете" от 25 декабря 1993 г. N 237.
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. N 11 ст. 1416
3. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание РФ от 8 апреля 2013 г. N 14 ст. 1652.
4. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" //"Собрание законодательства РФ", 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4213.
5. Письмо Правительства РФ от 02.08.2012 N АД-П13-4450 «О применении Порядка общественного обсуждения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на сумму свыше 1 млрд. рублей»// СПС КонсультантПлюс.
6. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.06.2022 N Ф01-2349/2022 // СПС КонсультантПлюс.