УДК 347.73

История возникновения и трансформации местных бюджетов в Российской Федерации

Третьякова Татьяна Николаевна – студент магистратуры Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова.

Аннотация: Местные бюджеты в нашей стране имеют богатую историю становления и развития, реформирование местного самоуправления и, соответственно, местных бюджетов продолжается и в настоящий период времени. Целью исследования является рассмотрение исторических этапов возникновения и трансформации местных бюджетов в РФ. Основной метод, используемый в исследовании, – исторический. В результате автором выявлены основные особенности правового регулирования местных бюджетов в различные исторические периоды.

Ключевые слова: смета, местный бюджет, местные налоги, бюджетное устройство, бюджетная система, местное самоуправление, муниципальный округ.

Финансовую основу Древней Руси составляла княжеская казна, пополняемая за счет сборов, податей, натуральных повинностей. [1, с. 33]

К XV веку сформировалась двухзвенная бюджетная система, включающая великокняжескую казну и денежные средства местного значения, пополняющиеся за счет княжеских налоговых платежей, при этом единая государственная смета доходов и расходов появилась в XVII веке, но без включения в нее земских смет. [1, с. 33, 35]

При Петре I появился «табель государственных доходов и расходов», впервые консолидировавший территориальные сметы, в 1810 году Государственным советом были утверждены правила расходования государственных средств, в т.ч разграничивающие расходы по территориальному признаку (общегосударственные, губернские, окружные, волостные), а при Николае I впервые издана инструкция, закрепившая полномочия местных уездных казначеев. [1, с. 36-37]

Бюджетная система Российской империи также двухзвенная: государственная роспись и «территориальные» сметы как финансовая основа земств, волостей, городов, при этом местные сметы не включались в государственную роспись. В волостях утверждались волостные сметы, помимо волостных и сельских сборов при необходимости привлекались займы. [1, с. 38]

Городовое Положение от 1870 года закрепило ежегодное составление и утверждение сметы городских доходов и расходов с последующим составлением отчета о движении городских сумм, полномочия губернатора при рассмотрении сметы и порядок действий городской управы в случае недостаточности средств. [2]

Кроме того, данным Положением установлены 10 городских сборов, основания получения пособия из государственного казначейства и 12 основных направлений расходования сметы.

К концу XIX века казначейство устанавливало смету для каждого уезда, исполняло росписи государственных доходов и расходов на местах, составляло отчетность, что говорит об окончательном переходе к казначейскому исполнению бюджета. [1, с. 39]

Советский период можно охарактеризовать следующими этапами правового закрепления местных бюджетов:

1) 1918 – 1936 гг. - Конституцией РСФСР 1918 года закреплены положения об объединении государственных доходов и расходов РСФСР в общегосударственный бюджет и о составлении местными Советами полугодовых и годовых смет доходов и расходов на местные нужды, которые утверждались вышестоящими органами Советской власти. [3]

Одновременно осуществляется переход от казначейского исполнения бюджета к банковскому. [1, с. 39]

Положением о денежных средствах и расходах местных Советов установлена обязанность местных Советов составлять сметы доходов и расходов, а также определены: перечень местных налогов и сборов, их предельный размер; категории, освобождаемые от уплаты налогов и сборов; право местных Советов устанавливать единовременное чрезвычайное революционное обложение и право ходатайствовать о ссудах и пособиях из средств Государственного казначейства; общие положения о расходах Советов. [4]

В 1920 году разделение смет на общегосударственную и местные было отменено, но с 1922 года местные сметы вновь составлялись отдельно от общегосударственной сметы. Декретом ВЦИК и СНК «О местных бюджетах» сформирован принцип составления годовой сметы доходов и расходов (покрытие расходов доходами), порядок рассмотрения и утверждения данных смет и основания предоставления ссуд из особого фонда по государственной росписи расходов. [5]

В 1923-1926 годах местные финансы стали частью единой системы финансов СССР, в 1924 году в состав местных бюджетов в качестве самостоятельных вошли волостные бюджеты. Местные бюджеты – особое звено единой бюджетной системы СССР, позволившее расширить финансовую деятельность страны; [6, с. 240]

2) 1936 – 1959 гг. – становление трехзвенной бюджетной системы СССР, включающей союзный бюджет, республиканские и местные бюджеты, при этом местные бюджеты теперь утверждались Советом депутатов трудящихся соответствующей территории. [7, с. 14]

В Государственный бюджет СССР на 1938 год впервые были включены местные бюджеты, утверждаемые в общих суммах, без расшифровки расходов по отраслям хозяйства и мероприятиям. [7, с. 17-18]

Указом Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах», содержащим 48 статей, с 01 января 1942 года введено 5 местных налогов и сборов, позднее отдельным Указом установлен налог со зрелищ, поступающий в местный бюджет. [8] [9]

Кроме того, в местный бюджет зачислялись общегосударственные налоги и доходы, например, подоходный налог с предприятий кооперации и общественных организаций, патентный сбор с кооперативных организаций, государственная пошлина, рыболовный и билетный сборы. [10]

Единого перечня доходов, поступающих в местный бюджет, установлено не было, информация о зачислении того или иного налога (сбора) указывалась в соответствующем акте о налоге, сборе, что вызывало нарушения порядка распределения доходов и расходов между отдельными местными бюджетами. Впоследствии Минфином РСФСР было выпущено письмо, уточняющее доходы и расходы местных бюджетов; [11]

3) 1959 – 1990 гг. – завершение этапа разграничения и определения прав и обязанностей всех звеньев местных Советов в части формирования и исполнения своих бюджетов, укрепление роли местных бюджетов в бюджетной системе государства. [6, с. 245]

Законом СССР о бюджетных правах СССР вводится дефиниция «бюджетное устройство», устанавливается положение, что местные бюджеты – составная часть государственного бюджета союзной республики, а законом РСФСР определены доходы и расходы местных бюджетов, а также бюджетные полномочия органов власти; [12, 13]

4) 1990 – 1991 гг. – реформа местного самоуправления, в основе которой Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». [14]

В данном законе впервые указывается о самостоятельности местных бюджетов, вводится положение о минимальном размере местного бюджета, дается возможность местным органам власти образовывать внебюджетные фонды и валютные фонды, а часть финансовых ресурсов передавать органам территориального общественного самоуправления.

Определение бюджета, установленное законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР, не включало местные бюджеты, входившие в бюджетную систему страны. Помимо этого, в данном определении указывалось только об обеспечении функций органов государственной власти, хотя предназначение бюджета - финансовое обеспечение задач и функций государства (местного самоуправления). [15]

В 1995 году законодательно к местным бюджетам отнесены бюджеты муниципальных образований (далее – МО), при этом МО - только поселения, районы не попадали под данное определение, а уже в принятом в 1998 году Бюджетном кодексе РФ местные бюджеты - третий уровень бюджетной системы РФ. [16] [17]

В 2003 году в результате реформы местного самоуправления произошло разделение местных бюджетов на два уровня, закрепление за каждым уровнем МО вопросов местного значения, собственных источников доходов, но с 2019 года начался обратный переход на одноуровневую организацию местного самоуправления, который продлится до 2025 года. [18]

Данный переход осуществляется путем образования муниципальных округов, например, в результате объединения поселений с муниципальным районом, что потребовало установления доходных источников бюджетов муниципальных округов и вопросов местного значения округов. [17] [18]

Кроме того, внесенные в 2020 году изменения в Конституцию РФ, в частности, о вхождении органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, приведут к изменению ряда положений об организации местного самоуправления и финансовой деятельности МО.

Подводя итог вышесказанному, мы можем говорить, что история возникновения местных бюджетов в нашей стране уходит в далекое прошлое и насчитывает несколько веков. За это время бюджеты трансформировались, роль их росла, начиная с Конституции РСФСР 1918 года положения о составлении местных бюджетов закреплялись и в последующих Конституциях РСФСР и РФ. В настоящий момент местные бюджеты претерпевают процессы укрупнения (оптимизации) в связи с реформой местного самоуправления, предполагающей переход на одноуровневую организацию местного самоуправления. На основе изучения научных трудов отечественных авторов и нормативных документов различных периодов времени автор отмечает основные тенденции правового регулирования местных бюджетов в РФ.

Список литературы

  1. Белогорцева, Х. В. Бюджетное устройство России : монография / Х.В. Пешкова. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 176 с. — (Научная мысль). — Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1850686 (дата обращения: 01.10.2022). – Режим доступа: по подписке.
  2. Городовое положение 1870 г. - Текст : электронный // Музей истории российских реформ имени П.А. Столыпина : [сайт]. — URL: http://музейреформ.рф/node/13667 (дата обращения: 01.10.2022).
  3. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. - СУ РСФСР. – 1918. – № 51. - ст. 582.
  4. Декрет Совета Народных Комиссаров от 03.12.1918 № 931 «О денежных средствах и расходах местных Советов» // Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. – 1942. - стр. 1313-1323.
  5. Декрет Совета Народных Комиссаров от 22.08.1921 № 446 «О местных денежных средствах» // Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1921 г. Управление делами Совнаркома СССР М. – 1944. - стр. 750-751.
  6. Горбунова, О. Н. Избранное : сборник научных трудов / О. Н. Горбунова. - Москва : Российский государственный университет правосудия, 2017. - 543 с. - Текст : электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1191386 (дата обращения: 06.10.2022). – Режим доступа: по подписке.
  7. Ровинский Н. Н. Государственный бюджет / СССР М.: Госфиниздат, 1944. – 386 с. // Текст : электронный. - URL: https://istmat.org/node/39283 (дата обращения: 08.10.2022). – Режим доступа: свободный.
  8. Указ Президиума ВС СССР от 10.04.1942 «О местных налогах и сборах» // Ведомости ВС СССР. – 1942. - № 13.
  9. Указ Президиума ВС СССР от 10.09.1942 «О налоге со зрелищ» // Ведомости ВС СССР. – 1942. - № 38.
  10. Приказ Наркомфина СССР от 30.09.1942 № 615 «О классификациях республиканских бюджетов АССР и местных бюджетов» // М., Госфиниздат. - 1944. — Текст : электронный // КонсультантПлюс : [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=gJ0ot7TcfACjQaIA&cacheid=F25D48C5A47C73CF80924CB77A60AD75&mode=splus&rnd=uGNgLg&base=ESU&n=45044#GAyM08TlAOaqkRjY (дата обращения: 09.10.2022).
  11. Письмо Минфина РСФСР от 07.12.1950 № 856 «Об уточнении распределения доходов и расходов между отдельными местными бюджетами». — Текст : электронный // КонсультантПлюс : [сайт]. — URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&dst=100001&n=45049&req=doc#H15cr8TsEHA2yTxO (дата обращения: 10.10.2022).
  12. Закон СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. – 1959. - № 44. - ст. 221.
  13. Закон РСФСР от 16.12.1961 «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных советских социалистических республик и местных Советов народных депутатов РСФСР» // Свод законов РСФСР. – 1988. - т. 5. - с. 213.
  14. Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. – 1990. - № 16. - ст. 267.
  15. Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФС» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. - № 46. - ст. 1543.
  16. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. - № 35. - ст. 3506.
  17. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. - № 31. - ст. 3823.
  18. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

Интересная статья? Поделись ей с другими: