УДК 346.2, 346.9

Оценка недобросовестности как критерия для включения субъекта в реестр недобросовестных поставщиков

Белобородов Максим Владимирович – кандидат экономических наук, доцент кафедры Гражданского права и процесса Юридической школы Дальневосточного федерального университета; председатель комиссии по развитию общественного контроля Приморского отделения Ассоциации юристов России; независимый эксперт Министерства юстиции Российской Федерации; уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

Кириченко Софья Александровна – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы об условиях включения поставщиков в реестр недобросовестных поставщиков. Делается вывод о необходимости включения в предмет, рассматриваемого ФАС и судами споров о включении в публичный реестр наряду с обстоятельствами исполнения/неисполнения сторонами своих обязательств, рассмотрение аспекта добросовестности или недобросовестности контрагентов как способа борьбы со злоупотреблениями правом.

Ключевые слова: реестр недобросовестных поставщиков, публично-правовая ответственность, недобросовестность, правовое регулирование.

В российском законодательстве особое внимание уделяется обеспечению соблюдения правовых принципов регламентации добросовестной конкуренции, в том числе, в ходе организации регламентированных закупок. Большое значение уделяется обеспечению необходимой стабильности гражданского оборота, неотъемлемым условием которой выступает добросовестность всех участников договорных обязательств с учетом публично-правового запроса на их регламентацию [6, с. 59].

Не вызывает сомнений, что расширение возможностей хозяйствующих субъектов выступать в роли контрагентов публично–правового образования в немалой степени расширяет объемы хозяйственной деятельности первых. В то же время, все вышесказанное верно в случае участия в соответствующих правоотношениях добросовестных субъектов, действующих в строгом соответствии с нормативно-правовым регулированием и не допускающих злоупотребления своими правами. В то же время, при наличии недобросовестности со стороны как поставщиков, так и заказчиках, даже в условиях выверенного нормативно-правового регулирования, поставленные законодателем цели достигнуты не будут. Государство использует разнообразный инструментарий в целях борьбы с нарушениями со стороны участников экономических отношений, к числу которого может быть отнесен Реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП).

РНП выступает в роли особого способа фиксации отрицательной деловой репутации хозяйствующих субъектов, сочетая обширный регулятивный и предупредительный функционал, используемый в отношении участника закупки, не выполнившего свои обязательства. В силу ст. 104 Закона о контрактной системе №44-ФЗ, к числу субъектов, в отношении которых информация может быть внесена в соответствующий реестр, отнесены: участники закупок, уклонившиеся от заключения контрактов; поставщики (подрядчики, исполнители), контракты с которыми были расторгнуты на основе судебного акта; те же субъекты, контракты с которыми были расторгнуты посредством принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта вследствие существенного нарушения [1]. Тем самым, по действующему регулированию, существует три основания для включения в реестр недобросовестных поставщиков. Неоспоримый характер имеет одно из них – судебное решение о расторжении государственного контракта.

В редакции федерального закона №44-ФЗ, вступающей в силу 01.07.2022[2], в соответствующий реестр будет включаться информация о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), уклонившихся от заключения контракта или не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства по контрактам, заключенным по результатам торгов. Тем самым, законодатель расширил перечень оснований, требуемых для включения в РНП. 

Однако несмотря на особую значимость вышеназванного инструментария для упорядочивания оборота и защиты публично-правовых интересов, существующее законодательное регулирование материально-правовых и процессуальных аспектов включения в РНП не лишено значительного числа недостатков.

Так, по общему правилу, включение поставщика порождает для последнего комплекс правоограничений, в частности, при установлении заказчиком требования об отсутствии поставщика в РНП, первый будет лишен возможности участвовать в соответствующей закупке. Сам факт нахождения субъекта в данном реестре может также негативно сказаться на деловой репутации последнего, оказав опосредованное воздействие на число желающих вступить в контрактные правоотношения с его участием, в том числе, не только в сфере регламентированных закупок.

В этой связи большое значение играет необходимость защиты интересов всех участников правоотношений от необоснованных нарушений. Важную роль здесь играет выявление действительной недобросовестности поставщика, сопряженной с его виновностью. В целях решения вышеназванной задачи, антимонопольным органам и судам надлежит тщательно и полно изучать доказательства действительности намерения участника размещения заказа заключить и исполнить контракт [5, с.6].

В этой связи не вызывает сомнений, что уполномоченный орган не должен подходить формально к решению вопроса о наличии или отсутствии нарушений законодательства о регламентированных закупках, поскольку его внимание должно быть уделено выявлению всей совокупности обстоятельств дела, степени существенности имевшего место нарушения, форме вины и характера нанесенного ущерба.

К примеру, по одному из дел, заказчик обратился в арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным решения об отказе во включении в РНП сведений в отношении подрядчика. Мотивом судебного акта послужило отсутствие со стороны заказчика каких-либо подтверждений недобросовестности контрагента, недоказанность умысла контрагента. Суды трех инстанций признали незаконным оспариваемое решение антимонопольного органа и обязывали его повторно рассмотреть заявление заказчика [7]. Как думается, уполномоченный орган, разрешая подобного рода спор, не должен лишь констатировать факт одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением его условий подрядчиком; наряду с этим, есть необходимость дать оценку поведения подрядчика на предмет его недобросовестности, выявить степень вины.

Однако суды нередко руководствуются формальным подходом при рассмотрении подобного рода споров, отмечая, что включение поставщика в РНП не является мерой административной ответственности, в связи с чем подчеркивают недопустимость использования критериев виновности. В качестве же ключевого основания для включения в РНП выступает факт нарушения участником сроков подписания контракта, без учета к тому приведших факторов.

Стоит согласиться, что, действительно, в ч.7.ст 104 ФЗ-44 орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. Однако судебные акты по указанным спорам не отличаются последовательностью и единообразием. Так, в ряде случаев предъявляются требования о необходимости проведения доскональной проверки достоверности фактов недобросовестности, в то время как в иных ситуациях подобные требования не выдвигаются. Отсутствует и какое-либо единообразие представлений в отношении критерия добросовестности и необходимости ее наличия или отсутствия в поведении контрагента в качестве юридически значимого признака.

При этом, чаще всего в судебной практике содержатся указания на то, что правовыми основаниями для включения в РНП были не нарушения принципа добросовестности, а неисполнение или ненадлежащее исполнение условий ими контрактов, уклонение от заключения контрактов [9].

Не сложилось требуемое единообразие подходов и в рамках административной практики Федеральной антимонопольной службы (ФАС). В одних случаях ФАС, формально ссылаясь на добросовестность, фактически дает оценку выполнения условий контракта исполнителем и заказчиком, оставляя без внимания вопрос оценки законности действий подрядчика, чтобы не подменять собой суд. В других случаях же УФАС дает оценку выполнения исполнителем и заказчиком условий контракта.

Учитывая вышеизложенное, следует согласиться с выводом о том, что между исполнителем с одной стороны, и заказчиком и ФАС, с другой стороны, складывается частно-публичный спор, в ходе которого требуется разрешение вопросов о наличии существенного нарушение контракта или процедуры его заключения, в то время как критерию наличия добросовестности в действиях сторон правовое значение не придается [4, с.15].

Однако в правовой доктрине принципу добросовестности вполне обоснованно придается особое значение. Так, известный ученый Р.С. Бевзенко отмечал, что принцип добросовестности в некотором роде выступал в роли юридического скальпеля, пригодного и необходимого для применения в условиях недостаточности правового инструментария, поскольку правовые нормы не должны защищать пусть формально законное, но не честное [3].

Тем самым, из системного анализа Закона о контрактной системе следует, что факт признания победителя закупки уклонившимся от заключения контракта не поставлен в зависимость от наличия либо отсутствия объективных причин, не позволивших победителю закупки в регламентированный срок подписать проект контракта. Закон о контрактной системе не предусматривает понятие добросовестности, так же, как и не обязывает контролирующий орган доказывать недобросовестность участника. Согласно действующему законодательству, сам факт уклонения участника закупки от заключения контракта уже является нарушением нормы права. Чаще всего суда отказываются признавать в качестве уважительных такие обстоятельства, как сбой в интернете, нахождение ответственного сотрудника в очередном отпуске и т.п.

Так, в рамках одного из дел, победитель не подписал контракт вовремя. Участник пояснял, что в его действиях отсутствовал умысел на уклонение от подписания, поскольку в период заключения контракта отсутствовало подключение к интернету, что подтверждалось письмом арендодателя помещения, в котором организацией велась деятельность. ФАС не усмотрело наличия в данном случае уважительной причины, сведения об организации были включены в соответствующий реестр, хотя недобросовестность со стороны участника отсутствовало. Решение было признано обоснованным судом [10].

В другом случае, антимонопольный орган отказал заказчику во включении сведений в реестр в отношении победителя закупки по факту не подписания контракта, поскольку счел, что обществом совершены все зависящие от него действия, также в адрес заказчика было направлено письмо, согласно которому общество не подписало контракт в установленные сроки ввиду сложившихся обстоятельств, которыми стали нарушения в работе сети интернет в связи с аварией на магистральном оборудовании провайдера. Заказчик обратился в арбитражный суд с требованием о признании оспариваемого ненормативного правового акта незаконным. Суд пришел к выводу о неправомерности оспариваемого ненормативного акта, усмотрел наличие оснований для внесения сведений [8].

Тем самым, рассмотрение вопроса о добросовестности исполнителя не отражено в законодательстве о закупках, которые требуют обосновать прежде всего нарушение норм соответствующих правовых актов, в то время как на ФАС возлагается обязанность исследовать только вопрос добросовестности исполнителя. Даже в условиях отсутствия злоупотреблений и недобросовестности со стороны исполнителя, субъект может оказаться в РНП со всеми вытекающими из данного факта последствиями. Судебная практика по указанному аспекту не отличается последовательностью и не обеспечивает защиту добросовестных хозяйствующих субъектов.

В целях преодоления вышеуказанной проблематики, возможно предложить:

1. Включить в предмет рассматриваемого ФАС и судами спора о включении в публичный реестр наряду с обстоятельствами исполнения/неисполнения сторонами своих обязательств, рассмотрение аспекта добросовестности или недобросовестности контрагентов.
2. Наделить ФАС правом рассмотрения по существу вопросом исполнения/неисполнения сторонами своих обязательств по контрактам для включения или отказа во включении в публичный реестр, которые в последующем могут быть оспорены в суде.
3. Судебное обжалование отказа заказчика от контракта и включения в публичный реестр будет целесообразно рассматривать в рамках единого судопроизводства, в котором истец-исполнитель предъявляет к ответчикам, заказчику и ФАС, требования о признании недействительными, соответственно, одностороннего отказа от контракта и решения о включении в РНП.

Список литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 16.04.2022) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2022) // Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Cт. 1652.
2. Федеральный закон от 16.04.2022 N 104-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2022. N 16. Ст. 2606.
3. Бевзенко Р.С. Анализ тезисов о принципе добросовестности в гражданском праве [Электронный ресурс]. URL: https://zakon.ru/blog/2019/08/20/analiz_tezisov_o_principe_dobrosovestnosti_v_grazhdanskom_prave (дата обращения: 22.06.2022).
4. Жуков, Ф.Ф. Реестр недобросовестных поставщиков и принцип добросовестности в гражданском праве // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2021. № 2 (66). С. 15-20.
5. Панченко, В. Ю., Шайхутдинов, Е. М. Субъективные критерии включения в реестр недобросовестных поставщиков при уклонении от заключения договора/ В.Ю. Панченко, Е.М. Шайхутдинов // Юрист. – 2012. – № 9. С.5-6.
6. Салгириев, Д.Х. Совершенствование мер публично-правовой ответственности при ведении реестра недобросовестных поставщиков // Инновационная экономика и современный менеджмент. 2021. №3. С. 59.
7. Постановление Арбитражного суда Приморского края от 17.10.2017 № Ф03-3872/2017 по делу № А51-6319/2017. Текст: электронный//Судебные и нормативные акты РФ [сайт]. – URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/QGpvnkwnDoL9/ (дата обращения: 27.05.2022).
8. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.11.2020 по делу № А40- 331183/2019 // СПС Консультантплюс.
9. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.11.2020 г. № Ф07-9632/2020 по делу № А66-2542/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
10. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.02.2021 по делу № А17-990/2020 // СПС Консультантплюс.