УДК 346.9, 346.21

К вопросу о правовой природе института включения лиц в реестр недобросовестных поставщиков

Белобородов Максим Владимирович – кандидат экономических наук, доцент кафедры Гражданского права и процесса Юридической школы Дальневосточного федерального университета; председатель комиссии по развитию общественного контроля Приморского отделения Ассоциации юристов России; независимый эксперт Министерства юстиции Российской Федерации; уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

Кириченко Софья Александровна – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: Настоящая статья посвящена исследованию правовой природы института реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В отношении данного аспекта не сложилось единства подходов, что приводит к формированию противоречивой и слабо предсказуемой судебной практики, что негативно сказывается на развитии экономической сферы. Концептуализирован вывод о том, что внесение сведений в реестр носит характер особой меры публично-правовой ответственности, обладающей, однако, некоторыми частноправовыми признаками. Исследуются в сравнении выработанные в правоприменительной практике подходы к определению вины участника закупки.

Ключевые слова: реестр недобросовестных поставщиков, публично-правовая ответственность, недобросовестность, правовое регулирование.

Определение вектора развития правового института включения лиц в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП) невозможно без выявления правовой природы последнего. Важным представляется исчерпывающее решение вопроса о том, является ли данный инструментарий мерой юридической ответственности. В качестве данного правового института чаще всего раскрываются отрицательные и неблагоприятные имущественные последствия для лица, нарушившего закон или договор [2, с.9]. Отсутствует и единообразие мнений в отношении присущего правовому институту частноправового или публично-правового характера, что, однако, представляется крайне важным как с прикладной, так и с методологической точек зрения.

Как думается, в целях выявления правовой природы включения в РНП, следует обращать внимание прежде всего на последствия, складывающиеся для хозяйствующего субъекта вследствие данного обстоятельства. В законе о контрактной системе предусмотрено, что заказчик вправе установить требование об отсутствии в РНП информации об участнике закупки. Тем самым, решение данного вопроса – это право заказчика, которое он реализует по собственному усмотрению. Прямой же запрет на заключение контракта с лицами из такого реестра в законодательстве отсутствует.

По мнению ряда авторов, подобный подход нивелирует всю суть РНП. Наличие у заказчика возможности оставить без внимания данное обстоятельство негативно сказывается на реализации самой концепции такого реестра как открытого набора данных о лицах, нарушивших положения законодательства [4, с. 41]. Как думается, сохранение правовых возможностей подобного субъекта участвовать в проведении контрактных процедур обуславливает потенциальный риск повторения недобросовестных действий. Тем самым, включение в РНП не всегда влечет негативные последствия для участника закупки.

Если обратиться к судебной практике, то можно обнаружить довольно обширное число решений, в которых использование подобного инструментария применительно к недобросовестным поставщикам рассматривается в качестве меры ответственности. Например, Арбитражный Суд Дальневосточного округа указал, что включение РНП носит характер особой меры, представляя собой санкцию за недобросовестное поведение [6].

Тем самым, суть исследуемого института состоит в наложении на хозяйствующего субъекта, соответствующего установленным законом требованиям (ч. 2 ст. 104 ФЗ №44-ФЗ) дополнительных ограничений, которые могут быть в той или иной мере преодолены, что, однако, не предполагает его уравнивания с добросовестными участниками.

Представляется, что наиболее верной будет оценка правовой природы института реестра на основе анализа выполняемых реестром функций и целей внедрения правового института. Сама суть института связывается с реальными или презюмируемыми правоограничениями в отношении лица, в него включенного, а также представляет собой оценку деловой репутации указанного субъекта в качестве недобросовестного. Иными словами, включение сведений в реестр выполняет ограничительную функцию по отношению к правосубъектности участника закупки, будучи негативным правовым последствием, выполняя санкционную функцию и обладая признаками меры юридической ответственности.

Стоит отметить, что применение данной меры не имеет восстановительного характера. Восьмой арбитражный суд отметил, что принцип соразмерности предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние, исходя из публично-правового характера правоотношений между контролирующими государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности, что в полной мере применимо и к механизму включения хозяйствующего субъекта в РНП [7]. Тем самым, по мнению суда, указанный инструментарий следует относить к публичной мере ответственности.

Однако, обязательным основанием наступления юридической ответственности выступает наличие состава правонарушения. В этой связи, некоторыми учеными подчеркивается необходимость выявления элементов состава [3, с. 14].

У некоторых авторов не вызывает сомнений отсутствие у данной разновидности ответственности необходимых гражданско-правовых признаков, что исключает формулирование вывода по поводу ее возможной цивилистической природы. Так, включение сведений о недобросовестном участнике закупки в реестр не носит имущественный характер, не порождает соответствующие санкции. Включение в реестр не носит и восстановительный, компенсационный характер, поскольку не способствует восстановлению нарушенных прав заказчика или его имущественного положения. Кроме того, рассматриваемая мера может быть охарактеризована именно как «ответственность перед обществом», а не «перед контрагентом».

Кроме того, включение сведений в реестр осуществляется не заказчиком как стороной правоотношения, а уполномоченным государственным органом, хотя и в связи с направлением заказчиком обращения. Доведение до всеобщего сведения информации о признании государством лица недобросовестным, неблагонадежным посредством размещения реестра в общем доступе на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, то есть выполнение информационной функции также подчеркивает публичный характер рассматриваемой меры.

При этом, по общему правилу, публично-правовая ответственность предполагает необходимость опровержения презумпции невиновности, что не является, напротив, характерным, для гражданско-правовой ответственности. В гражданском праве в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, ответственность не связывается с необходимостью непременного наличия вины.

Некоторые авторы, исключая внесение лиц в РНП из области частноправового регулирования, наделяют данную разновидность ответственности квазиадминистративной природой [5, с. 22]. Солидарность с указанными представлениями проявляет, например, В.В. Кванина, которая также относит включение в реестр к мерам публично-правовой ответственности [1, с. 117].

Однако, сложившее законодательное регулирование, во-первых, не содержит указания на зависимость включения сведений об участнике закупки в реестр от доказанности его вины. Во-вторых, существующее нормативное регулирование предполагает формальный подход к определению сущности, предусматривая императивное внесение сведений в реестр случаях формального уклонения участников закупки от заключения контрактов либо их расторжения в связи с существенными нарушениями их условий, вне зависимости от добросовестности или недобросовестности соответствующих участников.

Однако, если рассматривать включение информации в реестр как меру публичной ответственности, то следует безусловно исходить из того, что вопрос о включении сведений об учредителях и исполнительных органах недобросовестного участника закупки должен решается в зависимости от самостоятельного установления вины в действиях (бездействии) каждого из этих лиц.

Как думается, в целях же выявления правовой природы включения в РНП, следует учесть последствия, складывающиеся для хозяйствующего субъекта вследствие данного обстоятельства. В законе о контрактной системе предусмотрено, что заказчик вправе установить требование об отсутствии в РНП информации об участнике закупки. Тем самым, решение данного вопроса – это право заказчика, которое он реализуется по собственному усмотрению. Прямой же запрет на заключение контракта с лицами из такого реестра в законодательстве отсутствует. Помимо того, что рассматриваемую меру можно назвать публично-правовой санкцией, обладающей некоторыми частноправовыми чертами, она также может быть охарактеризована и как охранительная мера.

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что правовая природа института реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) отличается комплексностью: выступает в роли меры публично-правовой ответственности, обладающей частноправовыми чертами. Ее действие можно назвать охранительной мерой, обеспечивающей стабильность контрактной системы в сфере закупок

Список литературы

1. Кванина В. В. Реестр недобросовестных поставщиков как охранительная мера заказчика // Проблемы правового обеспечения безопасности личности, общества и государства: сб. ст. – Новосибирск, 2016. – С. 117–121.
2. Кирпичев, А.Е. Система санкций за нарушение договора: меры ответственности, меры оперативного воздействия, расторжение договора и неюридические санкции // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2016. – № 7.- С.9-10.
3. Панченко В. Ю. Субъективные критерии включения в реестр недобросовестных поставщиков при уклонении от заключения договора // Юрист. – 2012. – № 9. – С. 14–18.
4. Тасалов, Ф.А. Реестр недобросовестных поставщиков: поддержка недобросовестных участников закупок и борьба с ними в законодательстве о контрактной системе и практике его применения // Право и экономика. -2018. -№ 5. – С.41-42.
5. Чваненко Д. А. Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков // Юрист. – 2014. – № 24. – С. 22–26.
6. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.08.2017 № Ф03-2990/2017 по делу № А24-4218/2016. Текст: электронный//Судебные и нормативные акты РФ [сайт]. – URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/rGgYQxSTMT11/ (дата обращения: 29.05.2022).
7. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2016 № 08АП-7101/2016 по делу № А75-1308/2016 // СПС «КонсультантПлюс». – URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=RAPS008&n=78102#028105484619297094 (дата обращения 24.06.2022).