УДК 341.1/8

Особенности правового регулирования международной правовой помощи по административным вопросам в странах СНГ

Сикач Максим Сергеевич – аспирант кафедры Международного права Российского государственного университета правосудия.

Аннотация: В статье рассматриваются основные многосторонние международные договоры о правовой помощи по административным вопросам, принятых в рамках СНГ. Автором предпринята попытка разграничить международные договоры о правовой помощи по административным вопросам на две категории: правовая помощь по делам об административных правонарушениях и по делам об оказании государственных услуг, осложнённых иностранным элементом. В заключении подчёркивается, что в связи с устареванием части международных договоров и необходимостью их обновления, а также малым количеством захватываемых правоотношений, имеется большой потенциал к развитию института правовой помощи по административным вопросам.

Ключевые слова: правовая помощь, международные договоры о правовой помощи по административным вопросам, СНГ, персональные данные, военно-правовое регулирование.

Развитие института международной правовой помощи на территории постсоветского пространства испытывает влияние социалистического периода. Так, двусторонние и многосторонние соглашения между странами бывшего СССР регламентируют в основном международную правовую помощь по гражданским, семейным и уголовным вопросам. В то же время административные вопросы не находят своего подробного отражения в данных соглашениях и договорах, а если и находят, то в общем порядке взаимодействия по уголовным делам.

При этом стоит отметить, что рассматриваемые в дальнейшем международные договоры и авторы сужают круг административных вопросов до правовой помощи по делам об административных правонарушениях. Между тем это не совсем корректно, т.к. в административные вопросы должны включаться также вопросы оказания государственных услуг, осложнённых иностранным элементом, что приводит к необходимости отправки запросов о правовой помощи по данной категории вопросов. К таким же административным вопросам можно отнести и дела, связанные с оспариванием действий/бездействий государственных органов или должностных лиц в судебном или ином порядке. В то же время, как говорилось ранее, первые международные договоры на постсоветском пространстве практически не упоминали административную область правоотношений.

Так, например, в Минской конвенции о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993 года административные правонарушения упоминаются только один раз: статья 9 устанавливала иммунитет для свидетелей, потерпевших, гражданских истцов, гражданского ответчика и их представителей, а также экспертов от уголовной ответственности и от привлечения по делам об административных правонарушениях [1]. В то же время в Кишинёвской конвенции от 07.10.2002 года, которая пришла на смену Минской, иммунитет от административной ответственности не упомянут [2]. Исходя из общего анализа этих конвенций видно, что вопросы рассмотрения административных правонарушений и взаимодействия в данной сфере перед странами-членами СНГ не стоял. Российская Федерация присоединилась к Кишинёвской конвенции только 31.12.2021 года, что тем самым перестав применять Минскую конвенцию со странами-участниками Кишинёвской конвекции. Однако конвенции в этом году будет уже 20 лет, и она не отвечает нынешним правовым реалиям. В рамках данной конвенции было бы целесообразно рассмотреть порядок взаимодействия стран-участников будущей конвенции или дополнительного протокола к Кишинёвской конвенции по делам об административных правонарушениях и вопросам, связанным при предоставлении государственной услуги, осложнённой иностранным элементом.

На протяжении более чем 30 лет существования СНГ не было заключено ни одного двустороннего договора, который бы регламентировал отдельно международную правовую помощь по административным вопросам. Параллельно с отсутствием развития двусторонних соглашений, очень медленно развивалось многосторонне сотрудничество. В рамках Содружества независимых государств можно выделить следующие многосторонние соглашения, регламентирующие порядок оказания международной правовой помощи по административным вопросам в странах СНГ:

1. Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных правонарушениях от 28.03.1997 года;
2. Соглашение о взаимной правовой помощи по административным вопросам в сфере обмена персональными данными от 18.12.2020 года.

Как видно из списка, развитие международной правовой помощи по административным вопросам шло по узкоспециализированным направлениям. По мнению А.М. Тесленко, малое количество договоров о правовой помощи по делам об административных правонарушениях объясняется незначительной общественной опасностью таких правонарушений при значительных материальных и иных затратах на осуществление такой помощи; несовместимостью административного законодательства различных государств; коротким сроком давности по таким делам; взаимоотношениями между государствами (политическими и др.) [3, c. 5].

В то же время невозможно согласиться с данным утверждением. Во-первых, при сравнении Кодексов об административных правонарушениях Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Армения, Республики Киргизии, а также Кодекса об административной ответственности Республики Узбекистан видно, что составы и порядки привлечения к административной ответственности практически совпадают. Также совпадает практически перечень тех органов исполнительной власти, которые правомочны возбуждать дела об административных правонарушениях. Следовательно, вопрос различия законодательств по делам об административных правонарушениях не является существенным.

Рассматривая Конвенцию СНГ о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения (далее – Конвенция) от 28.03.1997 года (подписана в Минске) необходимо отметить, что это первый международный договор на территории СНГ, который систематизировал оказание международной правовой помощи по делам о нарушении правил дорожного движения.

В Конвенции определено, что страны-участники признают решения компетентных органов, вынесенные за нарушения правил дорожного движения в отношении лиц, проживающих на территории одного из членов данной Конвенции. В то же время определено, что в случае невозможности наложения административного взыскания за совершённое нарушение ПДД, то в течение 15 дней направляется запрос по месту жительства нарушителя об исполнении наложенного взыскания. Это очень актуально в связи с тем, что при поездках на территории одного из государств на автомобиле с иностранными номерами, наложение взыскания бывает проблематичным в связи с возвращением нарушителя обратно: наложить штраф или принудительно его взыскать на территории государства, где было совершено правонарушение, практически невозможно.

Также отмечено, что исполнение взыскания происходит по законам национального законодательства, а обжалование взыскания – в соответствии с порядком государства, где было совершено правонарушение.

Стоит отметить, что все запросы могут выполняться на национальном языке с обязательным переводом на русский. Как мы увидим в других международных договорах, языком делопроизводства является исключительно русский [4].

Якимов А.Ю., давая анализ данной Конвенции отмечает, что с учетом полученных результатов изучения правоприменительной практики представляется очевидным, что имеет смысл передавать компетентным органам Договаривающейся Стороны места проживания лица, совершившего нарушение, только оформленные материалы дела (имеется в виду завершение возбуждения дела путем составления протокола об административном правонарушении и оформления иных материалов) [5, c. 17].

С данный мнением необходимо согласиться. В соответствии с пунктом 4 статьи 26 Закона о порядке выезда из РФ и въезда в РФ, предусмотрен запрет на въезд на территорию Российской Федерации граждан, которые были признаны виновными в совершении двух и более административных правонарушений на территории России. С учётом того, что правоприменительная практика складывается именно в сторону выдворения, является целесообразным именно отправлять уже оформленные материалы дела для дальнейшего разбирательства на территории государства, чьим гражданином является правонарушитель. Статистика также указывает на то, что почти 3 000 аварий за 9 месяцев 2020 года совершили граждане СНГ [6]. В то же время стоит отметить, что в Постановлении ЕСПЧ от 08.06.2021 года № 11338/15 по делу «Мэн против России» Суд указал, что за незначительные административные правонарушения с точки зрения законодательства РФ лицо не может быть выдворено с территории России [7]. Однако это актуально до 16 сентября 2022 года, когда ЕКПЧ перестанет действовать на территории страны.

Соглашение о взаимной правовой помощи по административным вопросам в сфере обмена персональными данными между государствами-участниками Содружества Независимых Государств (далее – Соглашение о персональных данных) было подписано 18.12.2020 года в Москве. Данное Соглашение о персональных данных является первым и единственным на территории СНГ международным договором, который определяет порядок взаимодействия по административным вопросам, не связанным с производством по делам об административных правонарушениях.

Исполнение запросов может включать в себя информацию, указываемую в самом ответе на вопрос и документы, прилагаемые к ответу на запрос, раскрывающие персональные данные. Стоит отметить, что исходя из текста статьи 7 непонятно, обязательно ли прикладывать документы в случае положительного ответа на запрос, либо можно предоставить только информацию о наличии персональных данных из перечня предмета Соглашения.

В отличие от Соглашения о правовой помощи Таможенных органов, включающий в себя только одно основание для отказа в правовой помощи (если может быть нанес ущерб суверенитету и государственным интересам), Соглашение о персональных данных включает в себя три основания отказа в оказании правовой помощи: возможность нанесения ущерба суверенитету; запрос может быть использован в целях преследования, либо запрос не соответствует условиям данного Соглашения.

Документы не требуют дополнительной легализации, достаточно официальной печати государственного органа. В то же время предыдущие анализируемые нами Конвенция и Соглашение требовали только гербовую печать. При этом в Соглашении о персональных данных допускается иное заверение, которое бы не противоречило законодательству запрашивающего государства.

Отдельно заслуживает внимания статья 10 «Конфиденциальность и ограничение в использовании информации». Она устанавливает запрет на публикацию результатов запроса без разрешения предоставляющей стороны. Также установлен запрет на передачу информации третьим государствам, организациям и лицам без разрешения [8]. Во взаимосвязи с частью 2 статьи 2, которая устанавливает запрет на право получения информации для физических и юридических лиц, подлежащую передаче в рамках Соглашения о персональных данных, устанавливается режим невозможности ознакомления с данной информацией даже лицами, которые прямо или опосредованно связаны с данным запросом. Гражданин государства или иностранный гражданин, который желает получить государственную услугу, фактически будет получать отказ без объяснения причин, т.к. информация, полученная по запросу в рамках данного Соглашения о персональных данных, имеет конфиденциальный характер. На наш взгляд, данная информация не может быть обнародована даже в случае обжалования действий/бездействий должностных лиц, принимающие данные решения, в суде, т.к. даже запрос о разрешении обнародования информации, содержавшейся в запросе, не может быть представлен на обозрение. А это может привести в рамках стран-членов данного Соглашения о персональных данных к злоупотреблению должностными полномочиями.

Согласно разъяснениям в пресс-релизе Министерства юстиции Российской Федерации, функционал Соглашения будет задействован для обмена уполномоченными органами государственной власти договаривающихся государств информацией, необходимой для рассмотрения вопроса о назначении лиц на должности государственной службы и на должность судьи [9]. Однако, на наш взгляд, сфера применения данного соглашения будет гораздо шире. С учётом того, что органы государственной власти каждый день оказывают государственные услуги, осложнённые иностранным элементом (предоставление вида на жительство, гражданства, подтверждение отсутствия ограничений для реализации прав на территории РФ et cetera), принятие данного Соглашения является крайне прогрессивным шагом в дальнейшем развитии международной правовой помощи по административным вопросам.

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что дела международные договоры о правовой помощи по административным вопросам, включающие в себя производства по делам об административных правонарушениях, а также при оказании государственных услуг, осложнённых иностранным элементом, касаются только малой части возможного сотрудничества. С учётом международной обстановки, следующим этапом развития правовой помощи по административным вопросам может стать соглашение о взаимном признании административных нарушений в области нарушения порядка проведения публичных мероприятий, а в рамках оказания государственных услуг, осложнённых иностранным элементом – правовая помощь по делам об обжаловании действий должностных лиц и решений государственных органов в судах.

Список литературы

1. Конвенция о правовой помощи и правовых отношения по гражданским, семейным и уголовным делам (Заключена в г. Минске 22.01.1993). СПС «Консультант плюс» [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW
2. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Заключена в г. Кишинёве 07.10.2002). СПС «Кодекс» [Электронный ресурс]. – URL: https://docs.cntd.ru/ document/901898597 (Дата обращения: 28.03.2022).
3. Тесленко А.М. «Об особенностях международной правовой помощи по делам об административных правонарушениях». Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу», 2020, № 3. 5 стр.
4. Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения. СПС «Кодекс» [Электронный ресурс]. – URL: https://docs.cntd.ru/document/901732633 (Дата обращения: 10.02.2022).
5. Якимов А.Ю. «Недостатки Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения и пути их устранения». Административное право и процесс, 2019, № 6, 17 стр.
6. Дорожно-транспортная аварийность в Российской Федерации за 9 месяцев 2020 года. Научный центр Безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: https://media.mvd.ru/files/application/2004405 (Дата обращения: 18.07.2021).
7. Case of Men v. Russia. European Court of Human Rights [Электронный ресурс]. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210254 (Дата обращения: 18.01.2022).
8. Соглашение о взаимной правовой помощи по административным вопросам в сфере обмена персональными данными. СПС «Кодекс» [Электронный ресурс]. – URL: https://docs.cntd.ru/document/564053839 (Дата обращения: 01.02.2022)
9. Одобрен Федеральный закон «О ратификации Соглашения о взаимной правовой помощи по административным вопросам в сфере обмена персональными данными». Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации [Электронный ресурс]. – URL: https://minjust.gov.ru/ru/events/48628/ (Дата обращения: 11.12.2021).