Формы и методы финансового и общественного контроля за исполнением федерального бюджета
Мирошниченко Елизавета Геннадьевна – студент магистратуры Высшей школы государственного аудита Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Аннотация: В статье описываются формы и методы, которые используются субъектами государственного финансового и общественного контроля в рамках своей деятельности. Анализизируются нормативные и ненормативные источники форм и методов, а также выявляются проблемы в части законодательного регулирования этих категорий в Российской Федерации. На основе исследования предлагается усовершенствовать нормы законодательного регулирования финансового и общественного контроля.
Ключевые слова: Формы и методы контроля, государственный финансовый контроль, общественный контроль.
Актуальность темы статьи обусловлена тем, что посредством контроля за исполнением бюджета, как на федеральном, так и на региональном уровне, с одной стороны, происходит выявление и пресечение нарушений, а с другой- повышение бюджетной дисциплинированности объектов контроля, что в совокупности способствует поддержанию высокого качества исполнения бюджета. Следовательно, необходимо наличие развитой системы контроля, а также постоянная работа над поиском путей и резервов для ее развития, в частности совершенствования форм и методов контрольной деятельности.
В целях осуществления контрольных функций, и в зависимости от объекта и условий контроля, в процессе осуществления государственного финансового контроля используются методы, характеристика которых закреплена в статье 267.1 Бюджетного кодекса РФ: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
Однако в статье 16 ФЗ «О Счетной палате РФ» закреплены следующие методы осуществления контрольной деятельности: проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Таким образом, вышеперечисленные методы не совпадают с методами, указанными в Бюджетном кодексе РФ, что в свою очередь нарушает целостность и единство теоретической системы института государственного финансового контроля. Разночтения в законодательстве Российской Федерации в рамках регламентации организации и осуществления контрольной деятельности в Российской Федерации – одна из наиболее серьезных проблем финансового контроля на современном этапе.
В свою очередь, методы общественного контроля в настоящее время и вовсе законодательно не упорядочены в единую универсальную классификацию, следовательно в отдельных документах и научных работах содержатся достаточно разные подходы к методологии общественного контроля.
Например, в проекте Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации, которую «Открытое правительство» разработало совместно с Общественной палатой РФ в 2013 году, содержатся следующие основные методы общественного контроля:
- методы стимулирования и мотивации (дискуссия, эмоциональное воздействие, убеждение, порицание и осуждение, поощрение);
- ситуативные методы (наблюдение, эксперимент, экспертиза, групповые дискуссии, анализ случаев («кейс-метод»), краудсорсинг, мозговой штурм);
- репродуктивные методы (мониторинг, рейтингование, проверка)[1].
Российскими исследователями, как правило определяются иные методы общественного контроля, в частности Буянов Ю.Г. выделяет:
- наблюдение;
- анализ официальной статистики и анализ документов ;
- непосредственные материальные исследования;
- обследование условий путем посещения органов власти;
- сбор жалоб и обращений;
- беседы , интервью , опросы фокус -групп;
- общественные экспертизы;
- практические эксперименты;
- общественное расследование;
- общественный мониторинг [2].
Отдельные методы также зачастую выделяются в методических документах Общественных палат. Например, в методических рекомендациях Общественной Палаты Республики Татарстан , подготовленных в целях осуществления контрольных мероприятий в ходе реализации Подпрограммы “Поддержка социально-ориентированных некоммерческих организаций в Республике Татарстан на 2014 – 2016 годы”, методы общественного контроля подразделяются на несколько крупных подгрупп:
- Диалектические методы (анализ, синтез, сравнение, обобщение, индукция, дедукция и др.);
- Общенаучные методы (наблюдение, измерение, описание, эксперимент моделирование);
- Социологические методы (анкетирование, интервьюирование, социологическое наблюдение, фокус-группа);
- Методы экономической экспертизы (бухгалтерская экспертиза, финансово-экономическая экспертиза, финансово-кредитная экспертиза, экспертиза экономической обоснованности) [3].
Таком образом, вопрос о методах общественного контроля также нуждается в проработке с целью установления единой классификации, поскольку применение норм Федерального закона №212 в части форм его осуществления в правоприменительной практике может повлечь за собой определенные трудности.
Что касается форм осуществления контрольной деятельности рамках государственного финансового контроля, существуют различные подходы к классификации данной категории. Согласно статье 265 БК РФ, ГФК подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний финансовый контроль осуществляется внешними, независимыми органами государственного финансового контроля на каждом уровне государственной власти: Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов и муниципальных образований соответственно. Полномочия органов внешнего ГФК закреплены статьей 268.1 БК РФ.
Внутренний финансовый контроль, в свою очередь, осуществляется в рамках органов исполнительной власти и направлен на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, а также составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета. Полномочия органов, осуществляющих внутренний ГФК содержатся в статье 269.2 БК РФ.
Предварительный контроль, согласно статье 265 БК РФ осуществляется «в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности» [4].
Однако в научной литературе предварительный и последующий контроль характеризуются как формы ГФК, кроме того, в рамках форм ГФК выделяют также текущий контроль. Например, в своем труде Е.В. Овчарова дает следующее пояснение: «Текущий контроль проводится в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в рамках парламентский слушаний и в связи с депутатскими запросами» [5].
По моему мнению, понятие текущего контроля как формы финансового контроля должно быть обязательно включено в бюджетное законодательство.
Что касается форм общественного контроля, то четкий перечень закреплен в ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Соответственно, в настоящее время, выделяют следующие основные формы:
- Общественный мониторинг;
- Общественная проверка;
- Общественная экспертиза;
- Общественное обсуждение;
- Общественное слушание.
Необходимо отметить, что данный перечень не является исчерпывающим, т.е. общественный контроль может осуществляться в иных формах, не противоречащих ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство регулирующее институт как государственного финансового контроля, так и общественного контроля нуждается в доработке в части единства подхода и конкретизации методов и форм контрольной деятельности. Такие действия, в свою очередь, позволят позволят увеличить эффективность контроля за исполнением бюджетов всех уровней, и, как следствие, повысить качество осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации.
Список литературы
- Проект Концепции совершенствования форм и методов общественного контроля в Российской Федерации // URL: http://большоеправительство.рф.
- Буянов Ю.Г. «О формах и методах общественного контроля» // Марийский юридический вестник, 2015.
- Методические рекомендации Общественной Палаты Республики Татарстан , “Формы и методы осуществления общественного контроля хода реализации Подпрограммы “Поддержка социально-ориентированных некоммерческих организаций в Республике Татарстан на 2014 – 2016 годы” // Казань, 2014.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ // ЭПС «Система ГАРАНТ».
- Е.В. Овчарова «Финансовый контроль в Российской Федерации» // Зерцало-М. 2016 г.