УДК 342

О некоторых особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях

Молодчикова Альбина Владимировна – студентка Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Симакова Ксения Леонидовна – студентка Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Аннотация: В статье рассматриваются особенности правового режима, действующего в закрытых административно-территориальных образованиях. Для целей наиболее точного исследования использован метод анализа законодательных положений в их применении судебными органами в конкретных делах. Рассмотрены также такие правовые аспекты, как функционирование органов местного самоуправления, ограничительные меры и меры социальной поддержки населения в закрытом административно-территориальном образовании.

Ключевые слова: местное самоуправление, закрытое административно-территориальное образование, ограничительные меры, меры социальной поддержки, социальное государство.

Прежде всего особое внимание стоит уделить ст. 80 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой лишь содержится норма об отнесении закрытых административно-территориальных образований к городским округам. Более широкого регулирования закрытые административно-территориальные образования в названном Федеральном законе не получили, нормативный акт указывает, что «особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами [1]. Таким Законом является Закон Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 15.04.2022) «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее по тексту – Закон о ЗАТО), который, помимо особенностей местного самоуправления, также устанавливает основы и регламентацию правоотношений, складывающихся между органами местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, а также наделяет жителей закрытого административно-территориального образования отдельными правами и обязанностями [2].

Отличительной чертой закрытого территориально-административного образования является обязательное закрепление списка ограничений и мер, которые будут устанавливаться режимом муниципального образования. Такое положение закреплено в п. 1 ст. 3 Закона № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [2]. Следует отметить, что закрытое административно-территориальное образование является территорией, обладающей своими органами местного самоуправления. Эта территория является образованием режимного характера. Главным его назначением признается поддержание должного уровня безопасности всех тех субъектов, которые функционируют в его пределах, будь то физические или юридические лица. Помимо того, подобное режимное образование предполагает проведение на его территории операций, связанных с различными манипуляциями с оружием массового поражения: его создание, хранение или же утилизация [3].

Разумно предположить, что вышеназванная характеристика предполагает установление не только ограничительных мер, связанных с безопасным функционированием объектов, образующих особый статус закрытого-административно-территориального образования, но и наделение его жителей такими правами, которые бы надлежащим образом покрывали те ограничения, которые жители ЗАТО могут испытывать (и испытывают) в процессе проживания на указанной территории.

Останавливаясь на характеристиках закрытого административно-территориального образования, стоит сказать, что и судебные решения, приведенные в качестве примеров в настоящей работе, также были связаны, по большей части, либо с особенностями функционирования органов местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании, либо с особенностями ограничительных мер на территории ЗАТО, либо же с вопросами социальной поддержки населения ЗАТО. Далее предлагаем рассмотреть каждый из указанных правовых аспектов.

Особенности функционирования органов местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании:

1. Может ли действующий глава города, избранный на муниципальных выборах, продолжать исполнение полномочий председателя представительного органа нового созыва?

При первом прочтении правовой проблемы может показаться, что такое властное решение ограничивает самостоятельность представительного органа. Однако Челябинский областной суд пришел к выводу, что внесение представительным органом местного самоуправления в Устав города оспариваемых положений прав административных истцов не нарушает, поскольку подобные меры направлены на урегулирование вопроса исполнения обязанностей главы города и руководителя местной администрации на переходный период, вызванный изменением порядка избрания главы города [4].

Интересной представляется ссылка Суда на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой положение ч. 3 ст. 40 № 131-ФЗ направлено на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий выборных органов местного самоуправления [5].

Суд также указал, что факт смены модели избрания главы города в связи с изменениями в Законе о ЗАТО, Законе Челябинской области от 11.06.2015 № 189-ЗО и внесение соответствующих изменений в Устав города, не влечет изменения объема полномочий главы города, совмещающего должности главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, до вступления в должность нового главы, избранного по результатам конкурса.

2. Могут ли заместители главы городского округа наделяться решением Собрания депутатов полномочиями, принадлежащими главе городского округа в силу его должности?

Суд указал, что в соответствии со ст. 4 Закона о ЗАТО, структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных настоящим Законом. При этом, Федеральным законом № 131-ФЗ заместители Главы органа местного самоуправления не наделены исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Однако, как заключил Карталинский городской суд Челябинской области, обязательным признаком должностного лица местного самоуправления является наделение его законом или Уставом исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, что неизбежно приводит к выводу о том, что спорное решение не является надлежащим правовым актом, вводящим исполнительно-распорядительные полномочия для заместителей главы городского округа (надлежащим муниципальным правовым актом в этом случае был бы Устав муниципального образования) [6].

Особенности ограничительных мер на территории закрытого административно-территориального образования:

1. Каковы особенности привлечения к административной ответственности на территории ЗАТО?

На территории ЗАТО наиболее часто привлекают к ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению представителя власти) и ст. 20.19 КоАП РФ (нарушение особого режима в закрытом административно-территориальном образовании).

Необходимо отметить, что при оспаривании привлечения к ответственности по данным статьям одним из наиболее часто встречающихся аргументов является нарушение порядка опубликования Инструкции о пропускном режиме ЗАТО. 

В названных судебных решениях усматриваются особенности, присущие ЗАТО – суды делают вывод, что положения ст. 15 Конституции Российской Федерации, а именно – все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы, распространяются, в том числе, и на Инструкцию о пропускном режиме, территориально действующей лишь в ЗАТО.

Однако судами также принимаются ошибочные, на наш взгляд, решения. Так, в решении Челябинского областного суда от 8 мая 2018 г. по делу № 7-627/2018 суд проигнорировал то обстоятельство, что Инструкция о пропускном режима не была опубликована в установленном законом порядке [4]. По мнению суда тот факт, что на на въезде в ЗАТО г. Снежинск, размещены информационные аншлаги, где изложены положения о пропускном режиме, является достаточным для того, чтобы Инструкция считалась опубликованной. Подобное решение суда является ошибкой, так как решения администрации ЗАТО наравне с другими нормативно-правовыми актами должны публиковаться в надлежащем порядке.

Кроме того, в судебной практике имеется большое количество дел, связанных с ограничением въезда на территорию ЗАТО и его оспариванием.

Интересно отметить, что в процессе согласования въезда гражданина на территорию ЗАТО, появляется еще один орган – это Управление Федеральной службы безопасности, он дает рекомендации по выдаче (или невыдаче) разрешения по въезду в ЗАТО. Само же решение принимается генеральным директором охранного объекта либо главой городского округа.

При этом, в решениях судов также встречается противопоставление частных и публичных интересов и поиск их справедливого баланса. Так, в решении Снежинского городского суда Челябинской области от 28 июня 2016 г. по делу № 2-817/2016 суд установил, что невозможность получения истцом разрешения на проживание в ЗАТО может означать вмешательство в право на уважение семейной жизни, препятствует истцу воссоединиться и проживать совместно со своей семьей, родными, в связи с чем требования лица о признании отказа во въезде на территорию ЗАТО были удовлетворены [8].

2. Ограниченная оборотоспособность земель на территории ЗАТО.

При рассмотрении вопросов, связанных с оборотоспособностью земель ЗАТО суды исходили из принципа баланса частных и публичных интересов. Так, согласно позициям судов, к примеру, в Апелляционном определении Челябинского областного суда от 19 февраля 2018 г. по делу № 11-1977/2018, суд установил, что в соответствии с п. 5 ст. 1 Закона "О ЗАТО" права граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, не могут быть ограничены иначе как на основании законов. Законом о ЗАТО ограничен круг субъектов, которые могут совершать сделки по приобретению недвижимости (включая земельные участки) в собственность [9].

Таким образом, суды в разрешении вопросов относительно ограниченной оборотоспособности земель последовательно применяют принцип соразмерности ограничения прав граждан в соответствии с разумными ограничениями, устанавливаемыми Законом о ЗАТО.

Для формирования данной правовой позиции суды ссылались на Определение Конституционного суда Российской Федерации от 24.01.2013 №119-О, в соответствии с которы положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие запрет на приватизацию земельных участков, ограниченных в обороте, обеспечивают использование земли в границах ЗАТО в соответствии с его предназначением и учитывают необходимый баланс конституционно значимых интересов государства и граждан, в связи с чем не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права [10].

Особенности мер социальной поддержки населения закрытого административно-территориального образования:

1. Выплата выходного пособия при увольнении в связи с сокращением штата работников или ликвидацией организации.

Суды признают, что предусмотренная п. 4 ст. 7 Закона о ЗАТО социальная гарантия не подменяет собой общую норму, установленную в ст. 178 Трудового Кодекса Российской Федерации, а лишь дополняет ее. То есть устанавливает специальное регулирование в связи с особой спецификой трудовой деятельности, осуществляемой в данной местности. Тем не менее, в случаях, когда принимается решение о выплате выходного пособия в течение четвертого-шестого месяца с момента увольнения, необходимо учитывать исключительные обстоятельства (связанные, например, с инвалидностью, непосильными долговыми обязательствами, наличие иждивенцев). Само по себе проживание в ЗАТО не является исключительным обстоятельством, а лишь дает право на продление выплаты выходного пособия при наличии вышеназванных обстоятельств. Так, суды при аргументации, ссылаются на правовую позицию Конституционного Суда, выраженную в Определении N 1688-О-О от 21.12.2011 – сохранение среднего заработка в течение более длительного срока после увольнения по сравнению с общеустановленным обусловлено объективным удлинением периода поиска работы в условиях закрытого административно-территориального образования [11].

2. Социальные выплаты для приобретения жилого помещения за границами закрытого административно-территориального образования.

Основу данного регулирования составляет п. 2 ст. 7 Закона о ЗАТО где определено, что на территории ЗАТО осуществляется государственная поддержка граждан, указанных в пункте 2.1 настоящей статьи, желающих выехать на новое место жительства из ЗАТО, путем предоставления им социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами ЗАТО.

Интересными представляются выводы судов, согласно которому, хотя Законом определено право граждан на получение соответствующей выплаты, однако, не определен срок для реализации такого права (то есть непосредственно самой выплаты), в связи с чем такое регулирование видится малоэффективным.

Исходя из всего вышеизложенного следует сказать, что особый статус закрытого административно-территориального образования обуславливает определенные изъятия, объективно необходимые в целях поддержания надлежащего уровня охраны предприятий, функционирование которых связано с обороной (как сухопутной, так и морской), тяжелой ядерной промышленностью, космической отраслью, столь стратегически важных для Российской Федерации. С другой же стороны, в условиях жизни при таких ограничениях необходимо наделение населения ЗАТО определенными мерами социальной поддержки, ведь для целей политики социального государства необходима определенная категория лиц, которая равно ограничена в правах и государство ставит своей целью наделение таких лиц равными возможностями для реализации своих прав (социальные выплаты, увеличенные период выплаты выходного пособия).

Список литературы

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, N 40, от 06.10.2003, ст. 3822.
2. Закон Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Российская газета, N 190, от 26.08.92.
3. Петряев П. Н. Закрытые административно-территориальные образования ‒ стратегический ответ России современным вызовам // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4. С. 34‒37.
4. Решение Челябинского областного суда от 14 мая 2020 г. по делу № 3а-78/2020.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. N 1487-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хрипунова Геннадия Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 3 статьи 40, части 18 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
6. Решение Карталинского городского суда Челябинской области от 21 августа 2014 года по делу № 2-820/14.
7. Решение Челябинского областного суда от 8 мая 2018 г. по делу № 7-627/2018.
8. Решение Снежинского городского суда Челябинской области от 28 июня 2016 г. по делу № 2-817/2016.
9. Апелляционное определение Челябинского областного суда от 19 февраля 2018 г. по делу № 11-1977/2018.
10. Определение Конституционного Суда РФ от 24 января 2013 г. № 119-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
11. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 1688-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Каминской Тамары Юрьевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 4 статьи 7 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».