УДК 004.05

Особенности цифровых технологий при реализации и оценке эффективности государственных программ

Лосев Валерий Сергеевич – доктор экономических наук, заведующий кафедрой Экономической кибернетики Тихоокеанского государственного университета.

Макарова Ольга Александровна – магистрант Тихоокеанского государственного университета.

Аннотация: В данной статье рассматриваются особенности внедрения и использования цифровых технологий в государственном управлении, в том числе в рамках управления государственными программами Российской Федерации.

Ключевые слова: цифровая трансформация в государственном управлении, цифровые технологии, государственная программа, оценка эффективности государственных программ, метод PART.

В настоящее время Россия находится на начальных этапах цифровой трансформации в государственном управлении. Цифровизация государственного управления является одним из условий обеспечения конкурентоспособности страны, поэтому актуальным является исследование особенностей внедрения и использования информационных технологий в данной сфере. У понятия «цифровая трансформация» нет однозначного определения. В широком смысле цифровая трансформация – это изменения всех аспектов общества, обусловленных применением цифровых технологий. Цифровая трансформация в государственном управлении – это переход от использования технологий для поддержки процессов в органах власти к использованию технологий для формирования результатов государственного управления.

В государственном управлении практическая работа по развитию и освоению информационных технологий ведется в двух направлениях. Первое направления связано с развитием и освоением первичных (базовых) цифровых технологий. К ним относятся технологии записи, обработки, хранения и воспроизводства информации в электронном виде, в том числе с использованием интернета. Второе направление основано на развитии и освоении отдельных новейших технологий - прорывных цифровых технологий. Прорывные информационные (цифровые) технологии - это информационные технологии, позволяющие осуществлять качественное изменение государственного управления (изменение процессов, функций, этапов управленческого цикла, результативности и эффективности государственного управления). К прорывным цифровым технологиям относят технологии «больших данных», распределенного реестра, искусственного интеллекта, интернета вещей [1].

Развитие цифровых технологий открывает широкие возможности использования самых различных источников получения данных при принятии управленческих решений. Здесь основными источниками «больших данных» могут быть: административные данные органов власти; данные, размещенные в интернете; данные, получаемые с использованием технологий интернета вещей; данные мобильных устройств; данные дистанционного зондирования земли и аэрофотосъемки; данные о расходах по кредитным картам.

Внедрение цифровых технологий можно рассматривать в качестве инструмента для совершенствования управления по результатам и для решения проблем, выявленных при анализе практического использования информационных технологий в рамках внедрения инструментов, в том числе государственных программ Российской Федерации (далее – государственные программы) и механизмов государственного управления по результатам (рисунок 1) [4].

1

Рисунок 1. Основные проблемы при использовании информационных технологий в рамках внедрения инструмента государственных программ.

Искусственный интеллект помогает обрабатывать тысячи параметров и выбирать оптимальные решения, так как он не ограничен в восприятии несколькими показателями. Технологии распределенного реестра обеспечивают невозможность искажения данных, интернет вещей позволяет автоматически корректировать действия. Использование «больших данных» при мониторинге и оценке деятельности органов власти, реализации отдельных государственных программ и проектов позволяет в режиме, близком к реальному времени, получать информацию о достигаемых результатах.

Цифровые технологии обеспечивают значительное увеличение возможностей по анализу данных, повышение надежности планирования, мониторинга и оценки государственных программ, но для успешной цифровой трансформации государственного управления по результатам необходимо снятие правовых, инфраструктурных и технических ограничений по использованию цифровых технологий в государственном управлении.

Правовые ограничения по внедрению и использованию цифровых технологий в государственном управлении можно разделить на две группы: общие, характерные для их правового регулирования в целом, и специальные, связанные с отдельными этапами управленческого цикла государственного управления или отдельными типами государственных функций [1] (таблица 1).

Таблица 1. Правовые ограничения.

Общие ограничения

Специальные ограничения по использованию цифровых технологий

Отсутствие нормативного определения базового понятия цифровых технологий правового режима их внедрения и использования;

- на этапе подготовки управленческих решений;

Отсутствие четкого определения ответственности субъектов правоотношений, связанных с применением цифровых технологий;

- на этапе организации деятельности и исполнения принятого решения;

Императивное определение и использование конкретных информационных технологий (в том числе требования к технологиям в рамках государственных информационных систем), конкретных форм сбора, обработки и анализа информации при разработке, принятии, исполнении, мониторинге, контроле и оценки результативности и эффективности управленческих решений;

- на этапе мониторинга и контроля исполнения решения, достигаемых результатов государственного управления;

Отсутствие единого порядка проведения правовых экспериментов по использованию цифровых технологий в государственном управлении.

- на стадии оценки исполнения решения, его результативности и эффективности.

Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ осуществляется в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (далее – Постановление 588).

В постановлении 588 при разработке государственных программ установлено дублирование бумажного носителя информации и его электронной формы и не предусмотрено использование цифровых технологий «больших данных», искусственного интеллекта. Разработка и согласование проекта государственной программы осуществляются на бумажном носителе и в электронном виде с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее - Портал государственных программ). Предложения по формированию государственной программы разрабатываются участниками, подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью и направляются в электронном виде с помощью Портала государственных программ и на бумажном носителе соисполнителю, ответственному исполнителю. Кроме того, Постановление 588 не предусматривает применения цифровых технологий на этапе оценки эффективности государственных программ. [2].

В постановлении Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» (далее – Постановление 748) определено включение в Портал государственных программ подсистемы автоматизации процессов формирования государственных программ, планов и детальных планов-графиков реализации государственных программ. При этом использование технологий обработки больших объемов данных, искусственного интеллекта не предусмотрено. Кроме того, информационное взаимодействие с другими информационными системами осуществляется с использованием технических и программных средств Портала государственных программ на основании обмена электронными документами (информационными запросами и информационными сообщениями), направляемыми и подписанными участниками осуществляемого информационного взаимодействия с использованием усиленных квалифицированных электронных подписей [3]. Тем самым вводится ограничение на автоматизированное межмашинное взаимодействие.

Для устранения указанных правовых ограничений при разработке государственных программ предлагается: предусмотреть представление информации только в электронной форме, исключив дублирование на бумажном носителе; исключить требования о направлении запросов, предусмотрев возможность автоматизированного межмашинного информационного взаимодействия государственных информационных систем.

Кроме того, необходимо предусмотреть применение цифровых технологий «больших данных» при оценке эффективности государственных программ путем внесения изменений и дополнений в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный Постановлением 588, предварительно определив единую для всех ответственных исполнителей государственных программ методику оценки эффективности реализации государственных программ.

Не смотря на то, что инструмент государственных программ используется на федеральном уровне уже не один год, до сих пор не выработаны единые подходы оценке эффективности их реализации. Каждый ответственный исполнитель самостоятельно оценивает эффективность реализации государственной программы, используя свою методику, соответствующую требованиям, которые предъявляет Минэкономразвития России [5, 6] .

Наиболее содержательными подходами к оценке эффективности государственных программ представляется использование методов, основанных на многокритериальной оценке характеристик реализуемых программ. Таким методом является метод PART (Program Assessment Rating Tool). Данный метод был разработан в США и опробован в разных странах мира. При использовании метода многокритериальная оценка представляет собой обобщение ответов экспертов на перечень вопросов, которые сгруппированы по четырем проблемным областям оценки эффективности государственных программ [7] (рисунок 2).

2

Рисунок 2. Области оценки эффективности государственных программ по методу PART.

Определение частных рейтинговых оценок по каждой области лежит в основе данной методики. Далее частные рейтинговые оценки преобразуются в интегральную рейтинговую оценку эффективности государственных программ. Несмотря на то, что методика PART была упразднена в США по ряду причин, в работах А. М. Марголина предложена новая версия методики PART (модифицированный метод PART (modified PART method).

Интегральная оценка эффективности государственной программы ГПОЭ по методологии PART предполагает использование следующей формулы:

ГПОЭ = КЦС*ЧРОЦС + КСП*ЧРОСП + КУП*ЧРОУП + КРВ*ЧРОРВ, (1)

где ЧРОЦС - частные рейтинговые оценки эффективности реализации программы по области оценки «цели и структура программы»;

ЧРОСП - частные рейтинговые оценки эффективности реализации программы по области оценки «стратегическое планирование»;

ЧРОУП - частные рейтинговые оценки эффективности реализации программы по области оценки «управление программой»;

ЧРОРВ - частные рейтинговые оценки эффективности реализации программы по области оценки «результаты выполнения программы»;

КЦС - весовой коэффициент значимости частных рейтинговых оценок по области оценки «цели и структура программы»;

КСП - весовой коэффициент значимости частных рейтинговых оценок по области оценки «стратегическое планирование»;

КУП - весовой коэффициент значимости частных рейтинговых оценок по области оценки «управление программой»;

КРВ - весовой коэффициент значимости частных рейтинговых оценок по области оценки «результаты выполнения программы».

По всем указанным областям формируются перечни контрольных вопросов, ответы на эти вопросы определяют соответствующие частные рейтинговые оценки. Анализ контрольных вопросов, используемых в методологии PART применительно к разным областям оценки, проведенный А. М. Марголиным свидетельствует о том, что вопросы частично дублируют друг друга. Это позволяет сократить количество рассматриваемых областей до трех областей: «целесообразность продолжения реализации программы», «управление программой» и «результаты реализации программы».

Оценка целесообразности продолжения реализации программы может привести к двум выводам: «продолжение программы нецелесообразно» и «продолжение программы целесообразно». Первый вывод применим в случаях, когда установлен факт дублирования рассматриваемой программой целей других программ, либо когда программа признана неэффективной. Второй вывод возможен в случае, если актуальность реализации программы сохраняется, но уточнение целевых индикаторов и перечня программных мероприятий желательно и зачастую необходимо.

Контрольные вопросы, используемые в методологии PART для получения частных рейтинговых оценок по областям: «цели и структура программы», «стратегическое планирование», «управление программой» могут применяться для оценки качества управления программой. Частная рейтинговая оценка качества управления программой КУГП определяется по формуле (2):

КУГП = 3, (2)

где μiр - расчетное значение коэффициента значимости i-го контрольного вопроса, используемое для оценки качества управления программой.

Если ответ на контрольный вопрос положительный, то величина μiр принимается равной весовому коэффициенту значимости μi, при отрицательном ответе μiр = 0. В случае невозможности дать однозначный ответ «да» или «нет» величина μiр принимает значение из интервала 0 < μiр < μi.

А. М. Марголин отмечает, отсутствие необходимости разработки перечня контрольных вопросов для оценки результатов выполнения программы, достаточно установить степень соответствия фактических значений целевых индикаторов плановым значениям и учитывать динамику их изменения. Также рекомендуется отказаться от традиционного подхода к определению среднего арифметического отклонения фактических значений индикаторов государственной программы от плановых, так как этот подход базируется на некорректном допущении о равнозначности всех целевых индикаторов. Пошаговый алгоритм оценки эффективности государственной программы подробно изложен в работе А. М. Марголина [7].

Необходимо отметить, что для успешной цифровой трансформация в государственном управлении (в том числе при управлении государственными программами), расширяющей возможности использования различных источников данных при планировании, мониторинге и оценке достигаемых результатов необходимо устранить инфраструктурные, технологические и правовые

Внедрения и применения прорывных цифровых технологий требует значительных инвестиций в инфраструктуру связи, увеличения вычислительных мощностей, внедрения новых технологий защиты информации. Кроме того, использование прорывных цифровых технологий в государственном управлении потребует изменения действующего законодательства и разработки новых нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений и дополнений в Постановление 588, определяющее порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации в части определения единой для всех ответственных исполнителей государственных программ методики оценки эффективности реализации государственных программ.

Список литературы

  1. Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н., Ефремов, А.А., Клочкова, Е.Н., Талапина, Э.В., Старцев, Я.Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам / Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков, А.А. Ефремов, Е.Н. Клочкова, Э.В. Талапина, Я.Ю. Старцев. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019. – 114 с.
  2. Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/198991/ (дата обращения: 09.06.2020).
  3. Постановление Правительства РФ от 23.07.2015 № 748 «О создании, развитии и эксплуатации аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru)» // Информационно-правовое обеспечение ГАРАНТ. URL: http://ivo.garant.ru/#/document/71147102/paragraph/1/highlight/23.07.2015%20%20%E2%84%96%20748:1 (дата обращения: 09.06.2020).
  4. Добролюбова Е.И. Проблемы использования информационных технологий в рамках внедрения управления по результатам // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. – 2019. – №1 (75). С. 49 – 54. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-ispolzovaniya-informatsionnyh-tehnologiy-v-ramkah-vnedreniya-upravleniya-po-rezultatam (дата обращения: 10.06.2020).
  5. Приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/71508802/ (дата обращения: 09.06.2020).
  6. Садовникова Н.А., Клочкова Е.Н. Методологические подходы к оценке государственных программ // Теория и практика общественного развития. – 2014. – № 7. С. 93 – 97. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodologicheskie-podhody-k-otsenke-gosudarstvennyh-programm (дата обращения: 10.06.2020).
  7. Марголин А.М. Пути совершенствования методов оценки эффективности государственных Программ //Экономическая политика. 2018. Т. 13. № 6. С. 54–81.

Интересная статья? Поделись ей с другими:

Внимание, откроется в новом окне. PDFПечатьE-mail