УДК 33

Контроль деятельности некоммерческих организаций в России и за рубежом: сравнительный анализ особенностей государственного надзора

Воронина София Андреевна – студент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Севастопольского государственного университета

Научный руководитель Матушевская Елена Анатольевна – кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Севастопольского государственного университета.

Аннотация: В условиях возрастающей роли некоммерческих организаций в современном обществе вопросы правового регулирования их деятельности, гармонизации законодательства приобретают особое значение. В статье предложен авторский взгляд на структуру нормативной модели регулирования деятельности некоммерческих организаций, которая включает в себя структурный и функциональный компоненты. На основе этой модели проводится сравнительный анализ законодательства о некоммерческие организации в России и зарубежных странах. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что российская нормативная модель регулирования деятельности некоммерческих организаций является более сложной, многоуровневой, что является следствием смешения структурного и функционального компонентов, не отвечает специфике частного права и мировым тенденциям регулирования деятельности некоммерческих организаций.

Ключевые слова: НКО, контроль, анализ, финансовый контроль, иностранное финансирование, формы и виды некоммерческих организаций.

Введение. На данный момент роль некоммерческих организаций (далее – НКО) стабильно растет, это подтверждает применение в отношении НКО понятия «третий сектор» экономики, наряду с государственным и коммерческим секторами. Развитию некоммерческого сектора способствуют такие факторы как либерализация государственной политики, трансформация социального развития, цифровизация общественных процессов. Соответственно в данных условиях появляется необходимость правового регулирования деятельности НКО. Система правового регулирования деятельности НКО является сложной и многоуровневой, состоит из структурного компонента, отражающегося в закреплении понятия и видов некоммерческих организаций, особенностей их организационного построения и гражданской правосубъектности, и функционального компонента, отражающегося в выявлении особенностей статуса НКО в зависимости от специфики осуществляемой ими деятельности. Данные факторы и обуславливают актуальность темы исследования.

Целью исследования является оценка структуры нормативной модели регулирования деятельности некоммерческих организаций в России. А также проведение сравнительного анализа законодательства о некоммерческих организациях в России и зарубежных странах на базе этой модели для выявления недостатков, требующих изменений.

Данная тема исследовалась такими авторами как: Петров А.Н., Матанцев Д.А., Валявина Е.Ю., Гриднева О.В., Хабриева Т.Я. и др.

Методы. В ходе исследования был проведен анализ вторичных данных, научных статей, монографий, опубликованных другими исследователями.

Результаты. В результате проведенного исследования выявлено, что российская нормативная модель регулирования деятельности некоммерческих организаций является более сложной, многоуровневой, что является следствием смешения структурного и функционального компонентов, не отвечает специфике частного права и мировым тенденциям регулирования деятельности некоммерческих организаций.

Есть необходимость доработки Федерального закона «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ, либо полного отказа от него как от промежуточного звена.

Обсуждение. В Казахстане и Кыргызстане НКО подлежат тем же видам контроля и надзора со стороны государственных органов, что и иные субъекты хозяйствования. Государственные органы не имеют каких-либо специальных полномочий по проверке НКО, которые не распространялись бы на иные лица. Не применяются какие-либо особенные процедуры в отношении проверок НКО. Такой подход полностью соответствует положительной международной практике. К сожалению, ситуация в Казахстане очень скоро изменится в связи с недавним подписанием закона, который вводит новую обременительную отчетность для НКО и наделяет Министерство культуры дополнительными полномочиями контролировать деятельность НКО.

В Таджикистане Министерство юстиции наделено специальными полномочиями проверять уставную деятельность общественных объединений (далее – ОО) на соответствие законодательству и собственному уставу. Министерство юстиции имеет право запрашивать у руководящих органов их распорядительные документы, решения и информацию, связанную с уставной деятельностью организации. Министерство юстиции не разработало какого-либо положения, регламентирующего проведение таких проверок, а существующий порядок проведения проверок иных субъектов хозяйствования государственными органами не распространяется на проверки деятельности НКО Министерством юстиции.

Аналогичные полномочия по проверкам деятельности НКО имеет и Министерство адалат (юстиции) Республики Туркменистан, но нужно отдать должное, что Министерство адалат практически не пользуется этими полномочиями на практике. Самыми широкими полномочиями по проверке деятельности НКО в регионе обладает Министерство юстиции Республики Узбекистан. Кроме полномочий, аналогичных полномочиям Министерства адалат Туркменистана, Министерство юстиции Узбекистана требует, например, заблаговременное получение согласования на проведение любых мероприятий. На НКО распространяются сложные требования по отчетности, за нарушение которых предусматриваются штрафы, эквивалентные тысячам долларов. Такой подход не соответствует положительной международной практике, так как позволяет вмешательство в деятельность НКО, то есть препятствует ее деятельности и нарушает право на свободу объединения.

Во всех вышеперечисленных странах, кроме Республики Туркменистан, нет законов или актов, требующих повышенного контроля за иностранной финансовой помощи НКО. Только в республике Туркменистан вопросы получения иностранного финансирования туркменскими юридическими лицами регулируются постановлением Президента Туркменистана от 18 января 2013 г. № 12792 “О государственном учете иностранных проектов и программ безвозмездной технической, финансовой, гуманитарной помощи и грантов” (далее – Постановление), которым установлен порядок государственного учета и ведения в Туркменистане единого реестра проектов и программ безвозмездной иностранной технической, финансовой, гуманитарной помощи, а также грантов [2].

В Республике Беларусь в 2021-2022 годы – годы массовых и беспрецедентных репрессий в отношении организаций гражданского общества: обыски, блокировка счетов, опечатывание офисов, изъятие техники, административное и уголовное преследование, длительные тюремные сроки, иное давление на руководителей, активистов и активисток организаций гражданского общества, членов их семей, массовая ликвидация НКО… Одним из факторов оказываемого давления стало и до сих пор является получение некоммерческими организациями иностранного финансирования. Несмотря на то, что иностранное финансирование в рамках установленных законодательством норм привлекали всегда организации, которые находились «ближе» к власти. Законодательство попросту не позволяет привлекать финансирование, например, правозащитным организациям. Независимые НКО, привлекающие иностранное финансирование, получают постоянные запросы о предоставлении информации, сталкиваются с разнообразными проверками со стороны разных государственных органов, вызовами «на беседу» в спец.службы и органы финансового контроля. Тема иностранного финансирования постоянно используется и для стигматизации представителей организаций гражданского общества. Так, 11 июля 2022 года телеканал «Беларусь 1» показал фильм, в котором утверждается, что лидеры независимых профсоюзов получали средства из-за рубежа, не регистрируя их в Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами президента Республики Беларусь. До этого весной 2022 года представители профсоюзов были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка использования иностранной безвозмездной помощи (ст. 24.14 Кодекса об административных правонарушениях), например, руководитель Свободного профсоюза металлистов. Административное дело о нарушении законодательства об иностранной безвозмездной помощи будет рассматриваться судом Центрального района г. Минска 31 марта 2023 года [4].

Проанализируем современную нормативно-правовую базу РФ, регулирующую контроль НКО с иностранным финансированием для выявления возможностей совершенствования механизмов контроля.

Законодательство РФ обязывает все некоммерческие организации, включая те, которые финансируются из-за рубежа, следовать стандартам Федерального закона «О бухгалтерском учете», в соответствии с которым, они должны оформлять и представлять бухгалтерскую отчетность. Кроме того, согласно Федеральному закону от 29 ноября 2007 года № 282‑ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», НКО также обязаны предоставлять сведения о своих операциях в национальные статистические органы, что гарантирует прозрачность их работы.

Организации, не имеющие цели извлечения прибыли, должны раскрывать информацию о своих операциях в таких случаях и на таких условиях, как это предусмотрено федеральными нормативными актами Российской Федерации, включая уставные документы организаций. Важно учесть, что детали обязательного распространения сведений, включая выдачу необходимых экземпляров юридически значимых бумаг, закреплены, например, в части 5 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149‑ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», и охватывают тематику широкого спектра информации, информационных технологий и вопросы охраны данных.

Федеральный закон от 20 июля 2012 года № 121‑ФЗ оказал значительное влияние на модификацию нескольких федеральных законодательных актов. Цель введенных изменений заключалась в усилении контроля за организациями, функционирующими как иностранные агенты, а также в повышении степени открытости их работы. Среди прочего, введение обязательства для таких НКО провести аудит их финансовой отчетности каждый год стало ключевой мерой финансового надзора. Данный аудит проводится не только для их главных офисов, но и всех филиалов, расширяя прозрачность финансовых операций [1].

Новые правила наложили дополнительные отчетные обязательства на некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента. Данные организации должны детализировать свои финансовые потоки, разделяя доходы и расходы по происхождению средств. Специфичному контролю подлежат средства, полученные из-за границы, в отличие от внутренних поступлений. Что касается документооборота, то Министерство юстиции России обязывает регулярно предоставлять определенные виды документации от таких НКО, причем предоставлять они должны их, следуя четко урегулированным срокам и формам. Это может быть выполнено через прямую подачу, использование почтовой пересылки с необходимым перечнем содержимого, либо представление в электронном формате, в соответствии с инструкциями, определенными ранее указом Минюста.

Каждую половину года организации необходимо предоставить детальный отчёт о составе своего руководства не позже пятнадцати числа месяца, следующего за истекшим полугодием; конкретные даты – это 15-го января и 15-го июля. Кроме того, отчёты о том, как именно были использованы финансы и имущество, включая те, что были получены из зарубежных источников, должны представляться каждый квартал аналогичным образом до пятнадцатого числа месяца после завершения квартала, что соответствует датам: 15 января, 15 апреля, 15 июля и 15 октября.

Каждый год не позднее 15 апреля, следующего за отчетным периодом, необходимо представить аудиторское мнение о годовой финансовой отчетности. Однако для некоторых некоммерческих организаций (НКО), не связанных с иностранными учредителями, гражданами или организациями и не получающих средства из-за границы, а также тех, чей годовой финансовый оборот не превышает трех миллионов рублей, существуют более простые требования к предоставлению данных. Эти НКО должны направить в соответствующий государственный орган или его местные представительства документацию, подтверждающую указанные факты и информацию о непрекращении своих операций, которая может быть оформлена в свободной форме.

Организации, признанные в качестве иностранных агентов, должны дважды в год публично делиться информацией о своих инициативах и проектах, как в онлайн-пространстве, так и через традиционные новостные каналы. Такая же детализированная информация, какую они предоставляют государственным учреждениям или их местным ведомствам, должна становиться доступной для общественности, кроме того, данные организации должны отчитываться об их активности и объявлять о продолжении своей работы в СМИ или сети Интернет.

По указаниям НКО, к 15-му апреля каждого года, последующего за отчетным периодом, все соответствующие отчеты обязаны быть опубликованы онлайн на информационных платформах Министерства юстиции России. Эти записи должны сохраняться в сети минимум на протяжении года, считая от дня, когда был предоставлен общий доступ к этим материалам.

Меры надзора в этом процессе кажутся адекватными. После введения Закона № 121-ФЗ количество НКО, получающих иностранное финансирование, значительно упало - в восемь с лишним раз. К 25-му января 2019 года, ведомственный реестр Минюста зарегистрировал всего 72 организации подобного типа.

Хотя количество иностранных агентов уменьшилось, это не однозначно привело к уменьшению угрозы, связанной с их нелегальной деятельностью. Давайте более внимательно исследуем сегодняшнее положение дел. Не так давно СМИ подробно писали о том, что через НКО собирались денежные средства для ИГИЛ (запрещенная в России террористическая организация). Это поднимает серьезный вопрос о том, насколько эффективен текущий механизм контроля над НКО, и указывает на необходимость постоянного улучшения методов мониторинга [5].

Заключение. По результатам вышеприведенного анализа существующей в России системы контроля за деятельностью НКО с иностранным финансированием предлагаются следующие направления ее совершенствования.

Относительно регулирования аналогичных учреждений за пределами нашей страны, можно утверждать, что там они сталкиваются с более суровыми формами надзора. В отличие от этого, в нашей стране некоммерческие организации с иностранным фондированием регулируются Федеральным законом № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", предписывающим им создавать систему внутреннего контроля по отношению к экономическим событиям. Этот процесс включает в себя и обязательный аудит, нацеленный на слежение за адекватностью бухгалтерии и точностью финансовой отчетности. Верификация информации, которая представлена в отчетах, в соответствии с приказом Минюста России № 50, должна быть закреплена официальным утверждением от ответственного лица сервиса внутреннего контроля [6].

При формировании своих выводов об аккуратности финансовых документов, профессиональные аудиторы опираются на правовые стандарты, установленные Федеральным законом РФ № 307-ФЗ, который оговаривает принципы аудиторской работы. Эти специалисты также учитывают важные международные принципы, разложенные на четыре основных стандарта, включая МСА 700, относящийся к процессу выражения мнений по финансовой отчетности, и МСА 701, затрагивающий освещение важнейших аспектов аудита. К тому же, они принимают во внимание МСА 705, который касается вынесения альтернативных оценок в случае обнаружения неточностей, и МСА 706, определяющий выделение значимых фактов и включение дополнительной информации в отчеты [3].

В экосистеме финансового регулирования страны, аудиторы, отвечающие за проверку финансовых отчетов, должны делать это в соответствии с местными юридическими рамками. Это не просто предполагает их обязанность честно сообщать о всех неточностях в данных отчетах, но и распространяется даже на незначительные ошибки, если они были сделаны намеренно. Такие информационные отклонения требуется не только фиксировать в юстиции, но и доводить до сведения региональных финансовых инспекций.

Кроме того, в контексте национальной безопасности, законодательство через статью 10 Федерального закона № 294-ФЗ указывает на возможность осуществления экстренных аудиторских проверок в случаях, когда представляется угроза для защищенности государства, регламентируя тем самым обстоятельства для проведения не запланированных ревизий.

Регулирование должно быть направлено на то, чтобы при наличии сообщений о спорных действиях со стороны НКО, отправленных внешними аудиторами или личностями - как юридическими, так и физическими, региональные надзорные структуры немедленно инициировали незапланированные ревизии. В случае выявления любой формы нечестных финансовых манипуляций, данные должны быть незамедлительно переданы в федеральную службу безопасности для дальнейшего расследования.

Список литературы

Петров А.Н. НКО с иностранным финансированием. Совершенствование контроля / А.Н. Петров // Журнал о финансовом контроле и аудите «Финконтроль». – 2019. – Т. 1, № 15 – С. 76-80
Международный Центр Некоммерческого Права (USAID). Отдельные вопросы правового регулирования деятельности НКО в странах Центральной Азии / USAID // - 2015.
Матанцев Д.А. Сравнительный анализ нормативной модели регулирования деятельности некоммерческих организаций в России и зарубежных странах / Д.А. Матанцев // Журнал «Юридическая наука». – 2020. - №6 – С.52-55
Рутцен Д., Дюрам М., Мур Д. Законодательство в отношении НПО организаций в Центральной и Восточной Европе. Режим доступа: https://www.lawtrend.org/freedom-of osociation/sravnisravniissledovaniya/analiticheskie-stati-obzorysravnitelnye issledovaniya (дата обращения 27.02.2024)
Сойфер Т.В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: автореф. дис. д-ра юрид. наук. – М., 2013. – 54 с.
Хабриева Т.Я. Некоммерческие организации в международном и национальном праве. М., 2017.