УДК 342.92

Административная жалоба в России: форма и нормативное регулирование

Трошихин Алексей Владимирович – студент Владивостокского государственного университета.

Аннотация: В статье рассматривается институт административно-правовой жалобы в Российской Федерации. Рассмотрено нормативное регулирование института административной жалобы, как на уровне федерального законодателя, на уровне субъекта Российской Федерации (Приморского края), так и на уровне местного самоуправления (г. Владивосток, г. Уссурийск); общие положения об обжаловании действий (бездействий) органов публичной администрации в России. Сделан общий вывод об отсутствии единообразного нормативного регулирования действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления).

Ключевые слова: административное право, административная жалоба, обжалование действий (бездействий), государственный орган.

Современный институт административно-правовой жалобы основан на статье 46 Конституции РФ, а также на Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1]. Однако эти акты устанавливают лишь наиболее общие положения об обжаловании:

  • во-первых, в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ регулируются отношения, связанные с любым обращением гражданина к публичной власти, а не только с жалобой;
  • во-вторых, в Российской Федерации отсутствует отдельный законодательный акт, который бы регулировал, с одной стороны, только порядок обжалования неправомерных актов власти, с другой – создал бы единообразный, распространяющийся на все или на большинство отраслей государственного управления, порядок. Более того, в действующем законе нет даже отдельной главы, которая содержала бы специальные правила, регулирующие порядок обжалования.

В качестве дополнительного источника правового регулирования действует Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2], который закрепляет процедуру запросов, т.е. обращений граждан, желающих получить ту или иную информацию, к органам публичной власти (должностным лицам). Данное право заявителя жалобы предусмотрено статьей 5 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ, однако его реализация также составляет отдельно регулируемую процедуру (Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ как общие нормы и ФЗ от 22.12.2008 № 262-ФЗ – как специальные [3], а также нормы региональных и муниципальных нормативных правовых актов, каждая на своем уровне регулирующие предоставление гражданам информации, в том числе – в связи с заявлением ими жалобы).

Такое нормативное регулирование предполагает существование множества отраслевых и межотраслевых процедур обжалования.

Так, согласно части второй статьи 8.1 Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий», решения об отказе в выдаче справок о признании лиц подвергшимися политическим репрессиям и подлежащими реабилитации либо пострадавшими от политических репрессий могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [4]. Однако данный законодательный акт утратил юридическую силу, в связи с чем данное положение нуждается в новой редакции.

Далее, согласно частям первой и второй пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», нарушающие права граждан при оказании им противотуберкулезной помощи действия и решения медицинских работников и иных работников, участвующих в оказании противотуберкулезной помощи, могут быть обжалованы в соответствующие органы исполнительной власти в области здравоохранения или соответствующим должностным лицам медицинских противотуберкулезных организаций. Те же действия и решения органов исполнительной власти в области здравоохранения или должностных лиц медицинских противотуберкулезных организаций могут быть обжалованы в суд [5].

Более того, даже в рамках одной отрасли административного управления может существовать несколько источников правового регулирования (и, как следствие, несколько несовпадающих процедур) обжалования. Так, согласно п. 21 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ (ВС РФ), подача жалобы должны осуществляться военнослужащим по правилам Дисциплинарного устава ВС РФ [6]. Однако уже пункт 89 Устава внутренней службы ВС РФ устанавливает иной порядок, предполагающий выявления командиром жалоб военнослужащих. Кроме того, абзац 11 пункта 159 этого же Устава обязует командира отделения докладывать замкомвзвода о жалобах подчиненных (и это же вытекает из п. 1, а также пунктов 5-7 Приложения 6 к этому же Уставу), что также предполагает на практике лишь устное обращение подчиненного к командиру отделения как к должностному лицу и устный способ передачи жалобы. Возможно, данные положения следует рассматривать как исключения из общего порядка рассмотрения жалоб, установленных Дисциплинарным уставом ВС РФ (который в первой же своей части устанавливает сферу своего действия, в том числе – распространение на отношения по поводу жалоб), но необходимо учитывать, что этот Устав устанавливает право военнослужащего на жалобу как для случаев применения к нему дисциплинарного взыскания (абзац второй пункта 83, абзац третий пункта 90 Дисциплинарного Устава ВС РФ), так и для иных жалоб (Глава 6 Дисциплинарного Устава ВС РФ).

Отдельно регулируется обжалование (по своей природе – административное) в законодательстве о прокуратуре. Помимо статьи 10 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [7], прокурор при рассмотрении жалобы обязан руководствоваться Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 "Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" [8], а военный прокурор - Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры [9]. При этом судебная практика предоставляет административным органам достаточно широкие полномочия по ответам на обращения: нередки случаи, когда заявители, обращающиеся в суды, полагают, что данный им ответ исходит от неуполномоченного лица, не является полным или не является мотивированным, однако суды заключают, что «орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений» [10], а потому у заявителя нет оснований утверждать об отсутствии полномочий у ответившего ему должностного лица.

Самостоятельный порядок рассмотрения жалоб предусмотрен в субъектах Российской Федерации. Так, в Приморском крае процедура рассмотрения жалоб не является единой, а закреплена отдельно для каждой государственной услуги (каждого отдельного регламента). В частности, Пункт 2.28 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций требует, чтобы в каждом из принимаемых регламентов оказания госуслуг существовал раздел «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа исполнительного власти Приморского края, предоставляющего государственную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 Федерального закона № 210-ФЗ, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников», в котором были бы закреплены «способы информирования заявителей о порядке досудебного (внесудебного) обжалования, а также формы и способы подачи заявителями жалобы» [11]. В то же время нельзя говорить о невнимании приморского правотворца к правовому регулированию жалоб: тот же Порядок содержит раздел IV, полностью посвященный не только процедуре обжалования актов публичной власти органов и должностных лиц Приморского края (а также сотрудников многофункционального центра, в том числе муниципальных служащих), но и организации (оснащению) деятельности мест приема жалоб. Так, абзац второй пункта 4.10 рассматриваемого Порядка требует оснащения «мест приема жалоб системами кондиционирования (охлаждения и нагревания) воздуха, средствами пожаротушения и оповещения о возникновении чрезвычайной ситуации», что указывает на его неформальный подход не только к правовой процедуре и организации, но и к созданию иных условий для обжалования.

Отдельно, хотя и «по образу и подобию» федерального (а не краевого), урегулирован порядок обжалования действий исполнительной власти на муниципальном уровне.

Характерной чертой муниципального нормативно-правового регулирования является разделение правил рассмотрения и разрешения обращений на правила, установленные представительной властью и правила, установленные главой муниципального образования для муниципальной администрации.

Так, во Владивостоке действует Постановление администрации города Владивостока от 10.11.2020 № 4669 «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций, общественных объединений, объединений граждан в администрации города Владивостока» [12].

Отдельный Порядок рассмотрения обращений был утвержден представительным органом Уссурийска [13], однако его наиболее общие положения ничем не отличаются от вышеуказанного владивостокского Постановления.

Таким образом, одним из основных недостатков современного нормативного регулирования административной жалобы является отсутствие в нем отдельного законодательного акта, который бы регулировал, с одной стороны, только порядок обжалования неправомерных актов власти, с другой – создал бы единообразный, распространяющийся на все или на большинство отраслей государственного управления, порядок. Обращения в целом, а не целенаправленно жалобы – регулируют и региональные по Приморскому краю) и муниципальные нормативные правовые акты.

Список литературы

  1. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (посл. ред. от 27.12.2018 № 528-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/2c75005c904788f7ff378d62d74258d77678b387/ (дата обращения: 08.10.2022);
  2. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (посл. ред. от 30.04.2021 № 357-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84602/ (дата обращения: 19.09.2022);
  3. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ (посл. ред. от 08.12.2020 № 429-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». ­– URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82839/ (дата обращения: 04.10.2022);
  4. О реабилитации жертв политических репрессий: Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-I (посл. ред. от 06.12.2021 № 409-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=rXA6xjSCQvChqYdE1&cacheid=A2AB0E9401A733E4187CD603228D0CF5&mode=splus&base=LAW&n=292670&rnd=343545235FE36BE197C5268DC322D3D9#fr88xjSS3hqLcNyA1 (дата обращения: 07.08.2022);
  5. О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.06.2001 № 77-ФЗ (посл. ред. от 26.05.2021 № 145-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=bfcWjJTakJXVBT5p&cacheid=DD3D804AFD93A800424F50FCF44E1B3A&mode=splus&rnd=0.7556715739509238&base=LAW&n=384974#7D8YjJTPw1GGlrfM (дата обращения: 04.10.2022);
  6. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 (ред. от 31.07.2022) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&rnd=e0Nu7w&base=LAW&n=423615&dst=102759&field=134#DNN2kJT2led3vAmv (дата обращения: 04.10.2022);
  7. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (посл. ред. от 11.06.2022 № 183-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения: 05.10.2022);
  8. Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации: Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) // СПС «КонсультантПлюс». - URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=1C453636A48F6E34069E1F4CB927D5BC&mode=multiref&SORTTYPE=0&BASENODE=1-1&base=LAW&n=396829&dst=100025&rnd=e0Nu7w#zBKmlJTgBLAKPKRG1 (дата обращения: 05.10.2022);
  9. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры: утв. приказом Генпрокуратуры России от 18.03.2013 № 70 // СПС «КонсультантПлюс». – URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=1C453636A48F6E34069E1F4CB927D5BC&mode=multiref&SORTTYPE=0&BASENODE=1-1&base=LAW&n=182862&dst=100002&rnd=e0Nu7w#HhG7mJTZMUVUuXrB (дата обращения: 05.10.2022);
  10. Апелляционное определение Московского городского суда от 08.12.2016 по делу № 33а-46998/2016 // СПС «КонсультантПлюс». - URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=0CC7CA76B189899B0D3077634F628C33&mode=backrefs&SORTTYPE=0&BASENODE=32910-3&ts=4706166532435823153&base=SOCN&n=819591&rnd=e0Nu7w#plz7mJTiCYxvQLmk (дата обращения: 25.09.2022);
  11. О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Администрации Приморского края от 05.10.2011 № 249-па (ред. от 12.04.2022 № 255-пп) // СПС «Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов». – URL: https://docs.cntd.ru/document/494213189 (дата обращения: 07.07.2022);
  12. Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций, общественных объединений, объединений граждан в администрации города Владивостока: Постановление администрации города Владивостока от 10.11.2020 № 4669 // vlc.ru: [сайт]. – URL: http://vlc.ru/reception/procedure?ysclid=l91fv985o2649605088 (дата обращения: 27.09.2022);
  13. Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации личного приема граждан в Думе Уссурийского городского округа: Постановление Думы Уссурийского городского округа от 25.09.2019 № 2 // дума-уссурийска.рф: [сайт]. – URL: https://дума-уссурийска.рф/obrascheniya-grazhdan/files/poryadok-po-obrashheniyam.pdf (дата обращения: 25.09.2022).

Интересная статья? Поделись ей с другими: