УДК 342

Проблемы регионального правотворчества РФ

Хам Юлия Александровна – бакалавр, студент магистратуры Дальневосточного государственного университета путей сообщения.

Аннотация: В работе рассматривается проблематика в сфере региональной правотворческой деятельности на территории РФ. Анализ опирается на опыт правового творчества в субъектах РФ, а также зарубежную практику.

Ключевые слова: правотворческая деятельность, региональное правотворчество, институт гражданской правотворческой инициативы, эффективность правотворческой деятельности.

Правовое творчество представляет собой значимое юридическое явление, которое, однако, всё ещё лишено общепринятого содержания.

Правовед Г.А. Полеводина рассматривает правовое творчество в контексте общественного смысла как удовлетворение потребности в формировании порядка отношений между социальными субъектами. Данный процесс обретает юридическую основу благодаря правовому творчеству [12]. Полеводина отмечает, что правовое творчество стремится обеспечить достижение социального блага, или профилактику социально опасных факторов [6]. Несмотря на излишнюю вольность определения, Полеводина упоминает такой важный признак понятия, как инструмент организации общественных отношений. Правотворческая деятельность представляет собой значимый компонент в основе правового государства.

В советском правоведении правотворческая деятельность трактовалась как форма образования правовых норм, которые обретают юридическую силу вследствие применения государственного принуждения [14].

Советская дефиниция позволяет нам обратить внимание на следующий признак правового творчества: исключительное право на подобную деятельность принадлежит государственной власти. Вследствие рассмотренного материала мы можем вывести следующее определение: правотворчество представляет собой государственную деятельность по фиксации потребности в правовой регламентации социальных отношений и по формированию соответствующих правовых норм, редакции или отмене существующих норм.

Властная структура в государственном аппарате РФ представлена несколькими уровнями, в частности: федеральный, региональный уровень и уровень местного самоуправления. На каждом уровне власти может осуществляться правотворческая деятельность, что предусмотрено положениями Конституции РФ [1] В его положениях осуществлено распределение полномочий по правовому творчеству. Соответствующий правовой механизм обеспечивает многосубъектность правового творчества. Из этого следует актуализация такой проблемы в контексте реализации правовой политики государства, как региональное законотворчество.

В условиях федеративной государственной организации региональное правотворчество призвано обеспечить создание правовой региональной системы, представляющей собой полноценный сегмент федерального права. Нормы регионального права должны быть продолжением соответствующих правовых источников, приняв во внимание особенности регионов. В числе актуальных вопросов А.В. Гневко рассматривает создание теории правового творчества на региональном уровне в РФ [8].

Специфика правовой сферы (комплекса условий правового, социального, экономического характера и пр.) в регионах РФ оказывает влияние на региональное правовое творчество.

Первая проблема касается оценки эффективности регионального правового творчества. Эффективность правового творчества в правоведении рассматривается с позиции следующих компонентов:

1. Целевой компонент. Данный компонент отражает эффективность регионального правотворчества с точки зрения конкретизации федеральных правовых норм в условиях конкретного региона.
2. Процедурный компонент. Эффективность по данному компоненту касается оптимизации правотворческого механизма.
3. Экономический компонент. Данный компонент отражает эффективность с точки зрения рационализации финансирования в правовом творческом процессе.
4. Социальный компонент. Указанный компонент отражает социальные сдвиги в обществе, которые вызваны итогами правотворческой деятельности (отменой, разработкой и утверждением правовых норм) [9].

Проблематика в данном вопросе касается отсутствия критериев, которые позволят оценить эффективность, а также частой подменой понятий регионального правотворчества и подзаконного творчества, которые представляют собой не тождественные понятия.

Вторая проблема – единство понимания и стандартов правотворческой техники (законодательной техники) на федеральном и региональном уровне. Отсутствие, или недостаточность подобного понимания обуславливает внутреннюю противоречивость в общем правовом творчестве. Правила правотворческой техники не унифицированы в текущий момент на территории Российской Федерации [10]. Следствием подобного положения дела становится неопределённость, подобная положениям в законе Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» (Далее – Закон №319-ОЗ). Нормы данного закона устанавливают тождественную связь между понятиями «юридическая техника» и «законодательная техника» [3]. Нормы Закона №319-ОЗ трактуют юридическую технику как комплекс приёмов и инструментов, посредством которых правовый акт обеспечивается юридической силой. В Республике Бурятия наблюдается схожая ситуация: в законе от 19 июня 1996 г. № 321-I «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» [2] юридическая техника представляет собой комплекс способов и приёмов фиксации законопроектного содержания, которая обеспечивается смысловую цельность закона. Понятийное разнообразие становится существенной преградой для унификации правотворческих стандартов и правил.

Третья проблема, на первый взгляд, может показаться недостаточно серьёзной с учётом описанных выше вопросов, требующих более оперативного решения. Тем не менее, данный вопрос касается основ правового государства и гражданского общества: речь идёт о возможности участия институтов гражданского общества в правовом творчестве. В том числе это относится к институту правотворческой инициативы граждан. Данная проблема также затрагивает правовое творчество на региональном уровне [11].

Следует отметить, что институт правотворческой инициативы лишён статуса конституционной ценности, что порождает множество соответствующих проблем и преград. Данный вопрос получает большее освещение на уровне регионального законодательства. Граждане региона имеют право на правотворческую инициативу, однако, в случае, если это предусмотрено региональным законодательством. Данное право закреплено на территории 35 регионов РФ. На федеральном уровне институт правотворческой инициативы лишён законодательной фиксации.

Важным вопросом по данной проблеме выступает отсутствие регулирования круга субъектов: соответствующий круг определён, например, в Алтайском и Красноярском крае. В остальных регионах регулирование правотворческой инициативы останавливается на определении соответствующего понятия. Отметим, что в практической плоскости институт гражданской правотворческой инициативы реализуется в Австрии и Швейцарии [5]. В некоторых регионах данное право не получило законодательной фиксации. Подобная картина соседствует рядом с такими удачными правовыми практиками, как вынесение инициативы на региональный референдум при отказе в принятии со стороны правительства региона (в Алтайском крае и в Брянской области).

Зарубежная практика регионального правотворчества отличается ценностью с позиции анализа и вероятного применения в региональном правотворчестве РФ. В некоторых штатах США применяется институт, по своей правовой природе аналогичный правотворческой инициативе – петиционный референдум, т.е. референдум, который проводится по требованию конкретного числа избирателей, поставивших свои подписи на петициях о принятии, отмене или изменении соответствующего акта. В США такой референдум практикуется в штатах: Массачусетс, Аризона, Калифорния, Мичиган. В петиционном референдуме совмещены два института непосредственной демократии – правотворческая инициатива и референдум [7].

Четвёртая проблема отличается индивидуальностью для каждого региона. Существуют определённые вопросы, которые требуют рассмотрения непосредственно на базе конкретных регионов. Рассмотрим в качестве пример проблемы регионального правотворчества в Сахалинской области как субъекте Дальневосточного Федерального округа [13].

Обратимся к Закону Сахалинской области от 26 октября 2009 г. N 89-ЗО «О системе органов исполнительной власти Сахалинской области» (далее – Закон N 89-ЗО) [4].

Согласно Закону N 89-ЗО, система исполнительной власти представлена министерствами Сахалинской области, которые имеют исключительное право выполнять функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в вопросах регионального правового творчества. 

Однако это положение не в полной мере согласуется с другими региональными нормами. Иные органы исполнительной власти Сахалинской области (агентства, инспекции и другие) также правомочны выполнять указанные функции в установленных для них сферах деятельности, так как они являются самостоятельными и не находятся в ведении министерств Сахалинской области.

Согласно пункту 3 статьи 35 Устава Сахалинской области органы исполнительной власти Сахалинской области и руководители указанных органов принимают (издают) правовые акты по вопросам своей компетенции. Виды правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Сахалинской области и их руководителями, порядок принятия (издания) и опубликования указанных правовых актов определяются Правительством Сахалинской области.

Все органы исполнительной власти Сахалинской области вправе осуществлять функции по нормативному правовому регулированию в установленных сферах деятельности. В некоторых субъектах Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе (далее – ДВФО) к правотворческим органам отнесены отдельные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (например, в Чукотском автономном округе это губернатор и Правительство, а также Комитет цен и тарифов).

Таким образом, в современной региональной правотворческой деятельности можно выделить следующие проблемы:

1. Отсутствие критериев эффективности в региональном правовом творчестве.
2. Отсутствие единых федеральных стандартов для правил правотворческой техники в субъектах РФ.
3. Недостаточность регулирования вопросов, связанных с институтом гражданской правотворческой инициативы в регионах.
4. Проблемные вопросы, отличающиеся особой спецификой на примере конкретных регионов.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации с гимном России. – Москва: Проспект, 2020. – 64 с.
2. О законопроектной деятельности в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-I (принят Народным Хуралом РБ 19.06.1996) // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. – № 13. –1996.
3. О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области: Закон Орловской области от 15.04.2003 № 319-ОЗ (принят ООСНД 04.04.2003) // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. – № 17. – 2003.
4. О системе органов исполнительной власти Сахалинской области: Закон Сахалинской области от 26 октября 2009 г. № 89-ЗО // Губернские ведомости. – № 194 (3401). – 2009.
5. Авраменко С.А. Новая Конституция Швейцарской Конфедерации // Государство и право. – 2001. – № 7. – с. 77-83.
6. Ветютпев Ю.Ю. Роль социальных интересов в реализации объективных закономерностей права. Актуальные проблемы юридической науки и практики. – Тамбов, 2006. – с. 77.
7. Галоян А.Р. Сравнительно-правовой анализ особенностей народной правотворческой инициативы на примере России и зарубежных стран / А. Р. Галоян // Вестник Амурского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2017. – № 76. – С. 73-77. 
8. Гневко А.В. Региональное правотворчество: актуальные проблемы юридической науки / А. В. Гневко, Е. В. Воскресенская // Актуальные мировые тренды развития социально-гуманитарного знания : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции: в 3 частях, Белгород, 30 июня 2017 года / Агентство перспективных научных исследований (АПНИ). – Белгород: Общество с ограниченной ответственностью "Агентство перспективных научных исследований", 2017. – с. 113-116.
9. Григорьев С.Э. Эффективность регионального правотворчества: аспекты проблемы / С. Э. Григорьев // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2017. – № 8-9. – с. 30-31.
10. Жинкин С.А. Правила законодательной техники в региональном правотворчестве: некоторые актуальные проблемы / С. А. Жинкин, И. С. Кич, Т. А. Абраменко // Эпомен. – 2021. – № 64. – с. 112-118.
11. Имранов Р.М. Участие граждан в региональном правотворчестве: проблемы и перспективы / Р. М. Имранов // Конкурс лучших студенческих работ : Сборник статей XIII Международного научно-исследовательского конкурса, Пенза, 27 июля 2022 года. – Пенза: Наука и Просвещение (ИП Гуляев Г.Ю.), 2022. – с. 179-182. 
12. Полеводина Г.А. Понятие правотворческой деятельности / Г. А. Полеводина // Молодой ученый. — 2017. — № 38 (172). — с. 87-90.
13. Со А.А. Подзаконное правотворчество и юридическая техника (на примере органов исполнительной власти субъектов РФ Дальневосточного федерального округа) / А. А. Со // Власть. – 2015. – № 1. – с. 157-162. 
14. Шебанов А.Ф. Форма советского права / А. Ф. Шебанов. – Москва: Юрид. лит., 1968. – 212 с.