УДК 336.1, 336.5, 658.7

Конкуренция и государственные закупки

Катаева Ульяна Дмитриевна – магистрант Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.

Аннотация: Сохранение конкуренции в экономике с государственным участием требует корректного введения ограничений со стороны государства в отношении самого себя при проведении мероприятий по закупке. Помимо непосредственно государственного заказчика существует набор категорий юридических лиц, муниципальных и государственных предприятий получающий в чистом виде неявное конкурентное преимущество, организующее либо дисбаланс на рынке, либо развивающий коррупционную нагрузку на рынки. Статья содержит анализ предпринимаемых мер, закрепляемых как Федеральными законами, так и локальными нормативно-правовыми актами на примере крупных заказчиков.

Ключевые слова: государственные закупки, конкуренция, муниципальные закупки, законодательство, регулирование.

Введение

Регулирование в сфере закупок в условиях рыночной экономики с государственным участием требует постоянного анализа существующих инструментов по оценке применяемых средств и методов. Набор применяемых нормативно-правовых актов полностью регламентируется федеральным законодательством, причем помимо содержания, регламентируется порядок формирования документов и сопутствующих бизнес-процессов.

С точки зрения единства подходов к организации контрольных мероприятий в отношении перспективных контрактов и уже заключенных можно говорить о заинтересованности выработки типового подхода к анализу со стороны чисто государственных и муниципальных компаний и приравненных к ним в рамках Федерального закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 26.03.2022) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1], компаний с государственным или муниципальным участием, попадающим под действие Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [2] и компаний, выполняющих роль исполнителя контрактов.

Анализ контрактов, а также методы анализа условий контрактов, выбора заказов для реализации в отношении других участников рынка, не связанных с риском необходимости анализа фактических условий сделок со стороны регуляторов для затрагиваемых субъектов рынка уходит за рамки предлагаемой к рассмотрению работы. В отношении данного набора ситуаций единственной верной позицией является полное доверие законам конкуренции, определяющим заявление о наличии рыночной экономики внутри государства.

Для дальнейшего рассмотрения вопросов, связанных с конкуренцией на всех этапах осуществления закупок на всех этапах, описываемых в 44 и 223 ФЗ для сокращения положим, что для заказчика, попадающего по признакам применимости под действие Федерального закона №44 обозначим как заказчик 44 и, соответственно для субъекта-заказчика в рамках применимости Федерального закона №223 – заказчик 223.

Таким образом, термин заказчик 223 включает в себя следующие организации:

1. Госкорпорации
2. Госкомпании
3. Публично-правовые компании
4. Естественные монополии
5. Автономные учреждения
6. Ресурсоснабжающие организации и операторы ТКО/ТБО
7. Компании с долей участия государства, субъекта РФ или муниципального образования более 50%
8. Бюджетные учреждения и унитарные предприятия в отдельных случаях
9. Федеральные унитарные предприятия из отдельных перечней

В термин заказчик 44 попадают такие категории как:

1. Органы власти
2. Госкорпорации Росатом и Роскосмос
3. Государственные внебюджетные фонды
4. Казенные учреждения
5. Бюджетные и унитарные предприятия, не имеющие возможность проводить закупки в соответствии с Федеральным законом №223-ФЗ

Общеструктурные различия содержания 44-ФЗ и 223-ФЗ

Федеральный закон №44-ФЗ является основным законом, определяющим фактический порядок взаимодействия органов государственного и муниципального управления с представителями рынка. Основное предназначение данного закона – сохранение условий конкуренции для всех участников рынка, с учетом закладываемого дисбаланса между возможностями обычного заказчика товаров, работ и услуг, и заказчика, имеющего за собой все способности и возможности государственного аппарата, включая не только финансовые, но и регуляторные средства воздействия на исполнителей и общий объем спроса.

Выполнение всех выше обозначенных целей с учетом возникающих рисков формируют в составе закона полную и подробную инструкцию по проведению всех этапов для осуществления закупки, начиная с определения категорий списков допускаемых к закупке крупных категорий товаров, работ и услуг, раскрывая по тексту все необходимые этапы проведения работ по закупке и контролю ее исполнения как заказчиком, так и непосредственным исполнителем контракта:

1. Планирование
2. Осуществление закупки
3. Мониторинг и аудит в сфере закупок
4. Контроль в сфере закупок
5. Обжалование действий (бездействия) субъектов контроля
6. Особенности осуществления отдельных видов закупок

В свою очередь, закон №223-ФЗ (далее №223ФЗ) более лоялен как к заказчикам, так и к исполнителям. По этой причине структура закона имеет кардинальные отличия в составе и наполнении статей. За вычетом общераспространенных пунктов закон описывает следующие положения:

1. Границы применимости Федерального закона
2. Способы нормирования в вопросах закупки
3. Информационное обеспечение закупки
4. Реестр недобросовестных поставщиков
5. Контроль за соблюдением требований Федерального закона

При этом, в отдельных пунктах №223ФЗ помещены ссылки на ситуации, при которых заказчик товаров, работ или услуг обязан руководствоваться положениями №44ФЗ по причине как выхода условий закупки за границы полномочий заказчика, так и при возникновении возможных рисков, связанных с недостаточной регламентированностью процедуры проведения закупки в отдельных обстоятельствах.

Следует отметить, что общие принципы, закладываемые в законе №44ФЗ имеют отражение во многих пунктах закона №223ФЗ, что указывает на общность используемой модели самого процесса. При этом, на основе более жестких рамок процедур сокращается количество степеней свободы для соответствующей метрики для контроля за поведением формируемой модели проведения мероприятий, влекущее за собой более широкие возможности по проведению работ по прогнозированию поведения затрагиваемых субъектов.

Сравнение требований к порядку проведения закупки

Сравнение отличий в наборе и наполнении процедур по ведению деятельности для ведения закупочной деятельности следует начать с важного замечания о фактическом содержании и предназначении нормативных актов для рассматриваемых случаев. №44ФЗ регламентирует полные наборы всевозможных процедур и операций на всех этапах, строго определяя права и обязанности заказчиков и исполнителей. В свою очередь это не ведет к тому, что для каждого контракта №223ФЗ допускает вольное применение тех или иных понятий и порядка проведения процедур, так как специально оговаривается необходимость описания нерегламентированных законом положений во внутренних нормативно-правовых актах о закупочной деятельности. Соответственно для таких случаев в таблице сравнения будем просто ссылаться на некий внутренний документ, обязательный к существованию у организации-заказчика.

Набор пунктов сравнения и соответствующих тезисных формулировок фактических положений каждого из законов приведем в таблице 1, без указания конкретной категории сравнения, полагая очевидной ее из контекста представляемой группы признаков в виде переформулированных положений соответствующего Федерального закона для сокращения объемов информации и ускорения процедуры непосредственного сопоставления информации.

Таблица 1. Требования к порядку проведения закупки.

Подобранные категории сравнения показывают наиболее существенные и важные для проведения непосредственных процедур по выбору направлений деятельности в части создания той или иной обеспечивающей спрос для каждой из категорий заказчиков видов деловой деятельности. Кроме того, данные категории применимы для использования всеми заказчиками 223, так как при определенных видах закупок важно не пропустить верное определение категории закупки для корректного проведения всех сопутствующих обеспечивающих процедур.

При этом, очевидным преимуществом стремления к объединению походов к оформлению соответствующих контрактов является повышение качества самих процедур по оформлению сделок, убирая необходимость проведения излишних проверок в отношении сомнительных и недобросовестных участников рынка, прозрачно и единообразно формируя список требований к исполнителям.

Положение об оценке заявок

Основным документом для определения качества заявки является Постановление Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» [3] в части касаемой непосредственно только положения.

Данным положением вводятся всего 4 критерия оценки:

1. Цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги
2. Расходы
3. Характеристики объекта закупки
4. Квалификация участников закупки

При этом, в зависимости от формы определения поставщика набор критериев, а также порядок их применения отличается. Общий набор изменений, вносимый в порядок оценки несет в себе смысл исключения неприменимых категорий для определения качественной характеристики заявки для исключения возможности отклонения определенных заявок в связи необоснованностью выдвигаемых требований к требуемому показателю качества.

При этом, наиболее абстрактным и комплексно формализуемым параметром является оценка квалификации участников закупки. Все положения соответствующего раздела постановления правительства описывают наиболее общие подходы, позволяющие выявить все необходимые признаки и их показатели для широких групп исполнителей различных видов контрактов на поставку товаров, работ или услуг в соответствии с существующим планом закупок.

Для удобства применения данного Постановления Правительства РФ разработаны единые формы по оценке, отображаемые в приложении к указанному документу.

Помимо этого, численный анализ показателей упрощается путем введения в используемые для расчетов формулы нормирующих множителей, позволяющих проводить оценку после проведения всех вычислений в процентах, где показатель 100% соответствует наилучшим показателям по предлагаемым условиям от исполнителя заявки.

Для проведения конечного анализа для отдельных категорий для проведения закупок в части определения допустимых для сравнения величин качества по указанным критериям определяются предельные величины влияния соответствующих показателей на конечную оценку качества контракта путем ограничения процентной величины влияния, либо, что чуть более строго математически, ограничивая соответствующий стохастический коэффициент для критерия во вкладе в конечную оценку, также проводимую на шкале от 0 до 100 процентов.

Обсуждение

Для рассмотрения общих вопросов применения вышеупомянутых нормативно-правовых актов были рассмотрены документы, представленные ГК «Ростех» и Главным контрольным управлением города Москвы. С учетом ограниченности времени на выполнение работ по подготовке статьи и рамками рассматриваемого набора вопросов на основе положений о закупочной деятельности и приложений к ним, а также краткий обзор набора представляемых документов.

ГК «Ростех» появилась в результате принятого решения об обязательном поддержании и восстановлении предприятий оборонно-промышленного комплекса, а также централизации органов управления межотраслевыми проектами в смежных областях. Широкая номенклатура производственных предприятий, научных и инфраструктурных подразделений повлекла за собой необходимость разработки детализированной нормативно-правовой базы, гибко реагирующей на изменения как в законодательстве, так и в общей структуре рынка [4].

Главное контрольное управление города Москвы со своей стороны является функциональным органом исполнительной власти города Москвы (на правах департамента). Набор функций управления определяется контролем за всеми видами закупочной деятельности организациями, имеющими непосредственное подчинение городу на правах управления, либо непосредственно органов управления города [5].

Соответственно, в предлагаемых наборах документов существуют принципиальные отличия. Если ГКУ ограничивается нормативно-правовыми актами и формами по проведению проверок и контроля, в том числе ведомственного, с указанием положений о форме контроля и существующих ограничениях, то ГК «Ростех» в первую очередь сосредотачивает внимание на порядке проведения закупочной деятельности.

С учетом специфики в отдельных работах, производимых в подчиненных предприятиях, большое количество документов дополнительно в отдельных пунктах описывает подходы к оценке закупок в интересах выполнения как гособоронзаказа, так и производства продукции, составляющей или имеющей в своем содержании объекты, попадающие под закон о государственной тайне.

Структура оценивания каждого вида закупки в зависимости от конкретной отрасли для общей унификации сводится к многокритериальной оценке, аналогично оцениванию из предыдущего раздела настоящей статьи, но с расширением категорий оценивания в зависимости от конкретной предметной области.

Приведение полного списка критериев и категорий может оказаться избыточным или устаревшим, так как в соответствии с №223 ФЗ в отношении внутреннего положения о закупках оно может изменяться произвольно со стороны заказчика на коротком промежутке времени с обоснованием соответствующих изменений актуальной нормативно-правовой базы с учетом быстро выпускаемых подзаконных нормативных актов.

Выводы

Осуществление оценок при проведении закупочной деятельности усложняется при переходе от заказчика 44 к заказчику 223. Условия контракта определяются чисто условиями конкретного заказа на поставку товаров, работ или услуг. При этом, термин проведения оценки качества контракта является не совсем корректным, так как заказчика в общем случае интересует конкурентная закупка, а значит и многокритериальная оценка именно условий закупки.

Со своей стороны государство выступает за развитие конкуренции путем введения ограничений как для недобросовестных исполнителей, так и внесением обязательных количественных показателей для количества и общей стоимости контрактов, заключаемых с малыми и средними предприятиями. Однако последнее обстоятельство со своей стороны может негативно отразиться на общей структуре рынка при искусственном наращивании количества фиктивных предприятий, по критериям попадающим в категорию малых.

Полный анализ документов о закупочной деятельности крупных предприятий показывает стремление к окологосударственной формализации всевозможных аспектов закупочной деятельности и показывает общее движение на упрощение моделей потребления для расширения возможностей анализа.

Список литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 26.03.2022) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации».
4. Единое Положение о закупке Госкорпорации Ростех (в редакции от 21.04.2022 г.) URL: https://rostec.ru/purchase/documents/ (дата обращения 12.07.2022).
5. Главное контрольное управление города Москвы URL: https://www.mos.ru/glavkontrol/documents/ (дата обращения 13.07.2022)
6. ЕИС «Закупки» URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 14.07.2022).