УДК 327.8 (575.2) (04)

Совершенствование методов борьбы против коррупционных рисков в системе государственных закупок

Жунуспаев Кайрат Турусбекович – научный сотрудник Института экономики имени Дж. Алышбаева Национальной Академии Наук КР.

Аннотация: В данной статье рассматриваются особенности совершенствования методов борьбы против коррупционных рисков в системе государственных закупок. Особое внимание уделяется методам борьбы против коррупционных рисков в государственных закупках и обращается внимание на наиболее существенные изменения в действующем законодательстве Кыргызской Республики ведь госзакупки – это огромный бизнес, в большинстве стран составляющий более 12% национального ВВП. Автор попытался анализировать процесс автоматизации сферы государственных закупок и искоренения присутствующих в ней коррупционных рисков, что оказывает положительное влияние на развитие конкуренции в предпринимательской среде и повышает прозрачность освоения бюджетных средств.

Ключевые слова: Кыргызская Республика, государственные закупки, система государственных закупок, конкуренция, коррупция, совершентвоание, методика, законодательство, коррупционные риски.

Коррупция – «это социальное явление, в основном проявляющееся как особая форма преступности. Он включает в себя не только получение взяток, вымогательство или предложение взяток, но и хищение крупных активов у граждан и всего государства. Это также вся система политических, экономических и социальных правоотношений, которая не контролируется государством и, следовательно, обеспечивает множество незаконных (коррупционных) операций с финансовыми, материальными и другими ресурсами» [6, С.54].

Государственные закупки направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Для повышения эффективности и результативности осуществления государственных заказов, обеспечения открытости и гласности их осуществления, а также для противодействия коррупции и поддержания конкуренции был принят Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» (далее - ЗоГЗ) [2].

Однако следует отметить, что, согласно данным международной организации «Transparency International», наиболее склонным к преступной, в том числе к коррупционной, деятельности является сектор государственных закупок [5, С.61]. Сложившаяся ситуация обусловлена проблемами правового регулирования данной сферы, в том числе имеющимися «противоречиями» в законе и практикой применения положений данного закона.

Начиная с мая 2015 года и по сегодняшний день, все государственные закупки в Кыргызской Республике, проводятся электронным способом, за исключением случаев, предусмотренных в ЗоГЗ, а также за исключением закупок товаров у обществ инвалидов согласно Закону «О государственных закупках товаров обществ инвалидов Кыргызской Республики» [2]. То есть, осуществлен полный переход к электронным торгам, внедрен Официальный портал (электронный) государственных закупок и создана единая система электронных закупок.

Тем временем, по данным Transparency International Кыргызстан остается в числе самых коррумпированных стран мира.

Рисунок 1. Индекс восприятия коррупции по Кыргызстану за 2011 - 2020 гг. [9]

Однако, по данным на 2018-2020 гг. Кыргызстан поднялся на несколько позиций и занял, соответственно, 132-е и 124-е место. Кыргызстан заняла 124-е из 180 мест в Индексе восприятия коррупции за 2020. «Кыргызстан получил 31 балл из 100, оказавшись в одном ряду с Кенией, Мексикой и Пакистаном. Хотелось бы отметить, что положение мест не является главным в данном рейтинге, так как количество стран может увеличиваться либо уменьшаться, и главным показателем в данном рейтинге является количество полученных баллов» [7]. Отметим, что, поскольку количество стран можно увеличивать или уменьшать, расположение этих мест не является основной позицией на уровне, а основным показателем на уровне является количество заработанных баллов.

С 2015 по 2020 годы показатель Кыргызстана в ИВК изменился с 28 до 31 баллов в 2020 году. Ежегодные небольшие изменения связаны с тем, что системное противодействие коррупции подменялось точечными уголовными делами, существующие антикоррупционные инструменты не развивались, отсутствовала политическая воля к реальным изменениям, поэтому и противодействие коррупции обречено было оставаться декларативным.

Подобное положение дел А. Кутманова объясняет тем, что большая часть должностных лиц и депутатов Жогорку Кенеша состоит из лиц, заинтересованных в приватизации общественных благ и обогащении за счет коррупции [8].

Концепция «О Программе цифровой трансформации Кыргызской Республики «Таза Коом», Программа Правительства Кыргызской Республики «Единство Доверие Созидание» направлены на совершенствование национальной системы государственных закупок путем внедрения эффективной системы контроля, мониторинга и оценки результатов в рамках полной автоматизации процесс. Она включает План мероприятий Правительства Кыргызской Республики на 2018 год по реализации Программы Правительства «Единство Доверие Созидание». Разработано постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Программы Правительства Кыргызской Республики по усовершенствованию и повышению эффективности государственных закупок на 2017-2021 годы».

На Портале сотрудниками Департамента государственных закупок при Министерстве финансов Кыргызской Республики размещаются ежегодные отчеты по проведенным конкурсам, а также заключенные договоры по каждому проведенному конкурсу закупающими организациями. Вся информация, начиная с публикации планов закупок, объявления до заключения договора (протокол вскрытия, протокол процедур закупок, договор) размещается на Портале, и любое заинтересованное лицо имеет доступ к данным информациям.

В соответствии со статьей 3 [2] ЗоГЗ, «закупающая организация (покупатель) – государственные или муниципальные организации, имеющие статус юридического лица, акционерные общества, в которых государство и (или) органы местного самоуправления, вместе или по отдельности, владеют более 50 и более процентами акций, и другие хозяйствующие субъекты, созданные за счет государственных средств. Государственными средствами признаются средства, определяемые законом о бюджете как «внебюджетные средства», акционерных обществ, где государственная или муниципальная доля составляет более 50 %, фондов и других хозяйствующих субъектов, созданных за счет государственных средств».

Регистрация и контроль выполнения закупочных контрактов осуществляется Центральным казначейством Министерства финансов. При этом, планируется совершенствование модуля исполнения договоров на веб-портале государственных закупок, где контроль за исполнением договором будет осуществлять уполномоченный государственный орган по государственным закупкам.

ВВП Кыргызстана в период с 2017 по 2019 годы вырос с 430 489 млрд сомов до 590 959 млрд сомов. Соответственно изменились и расходы госбюджета в этот период (в 2017 и 2018 годах составили 134 572 млрд сомов и 151 559 млрд сомов соответственно). Объем госзакупок в указанный период приведен в таблице ниже.

Таблица 1. Объем госзакупок в Кыргызской Республике за 2017 – 2019 гг. [9]

Год	Количество объявлений о закупках	Общая сумма (млрд сом)
2017	20 221	126 460
2018	80 338	81 038
2019	105 770	72794

Как видно из вышеуказанных данных, государственные закупки оказывают значительное влияние на экономическую деятельность в Кыргызстане. В 2017 году совокупная стоимость государственных закупок составила приблизительно 29% ВВП страны, в 2019 году это соотношение снизилось до 14%, что ближе к показателям стран ОЭСР.

Во многом существенному развитию госзакупок в Кыргызстане содействовало принятие Жогорку Кенешем Кыргызской Республики новой редакции Закона «О государственных закупках», который вступил в силу в мае 2015 года.

Данный закон, разработанный при поддержке экспертов международных финансовых организаций и ЮНСИТРАЛ, гораздо более полно отражает основные положения ведущих законодательных стандартов в госзакупках. Основными изменениями закона являются:

установлены общие правовые и экономические принципы государственных закупок;
урегулирован порядок проведения государственных закупок;
полная прозрачность проведения торгов с момента публикации объявлений и до заключения договора;
пересмотр функций закупающих организаций и конкурсных комиссий;
полный переход к электронному формату государственных закупок через портал государственных закупок zakupki.gov.kg;
систематизация процедур по государственным закупкам;
избежание конфликта интересов в госзакупках;
полное исключение согласительных функций с уполномоченным государственным органом в сфере государственных закупок;
создание независимого органа по рассмотрению жалоб, протестов и Базы данных ненадежных поставщиков.

Кыргызстан предоставил следующую статистику закупок за период с 2017 по 2019 годы.

Рисунок 2. Количество контрактов в зависимости от способа закупки за 2017 – 2019 гг. [9]

По опубликованным на портале госзакупок данным видно, что, несмотря на открытость и доступность системы электронных торгов, уровень участия в конкурсах не высок. Так по 187 389 конкурсам не было получено ни одной заявки, по 100 474 – только одна заявка и только по 263 952 конкурсам (около 48 процентов всех торгов) было получено более двух заявок.

В сфере публичных закупок, Кыргызстан проделал существенную работу по реформированию. Кардинальные изменения в законодательстве, введение широкого использования закупок через электронный портал являются существенным прогрессом в минимизации коррупционных рисков в сфере публичных закупок. Тем не менее, контролирующие и правоохранительные органы продолжают выявлять коррупционные и иные преступления, связанные с закупками. Журналисты публикуют материалы, говорящие о неэффективности системы публичных закупок и возможных коррупционных схемах. Уровень участия компаний в тендерах, особенно на региональном уровне, невысок. Для дальнейшего усиления беспристрастного надзора в сфере государственных расходов и закупок, государство должно расширить участие гражданского общества в данном процессе, увеличить объем раскрываемой информации на всех этапах закупочного цикла за счет дальнейшего развития электронных закупок и более широкого использования инициатив в сфере электронного управления. Кыргызстану следует и далее увеличивать долю конкурентных процедур при заключении контрактов в общем объеме публичных закупок.

С введением нового уголовного законодательства точнее с начала 2019 года данные меры реализованы частично, в том числе отменены правила об ограничении уголовной ответственности за коррупцию как самостоятельного субъекта. На практике стали применяться нормы, криминализирующие незаконное обогащение.

В рамках национальной цифровизации, включая автоматизацию государственных и муниципальных услуг, были созданы 122 базы данных и приняты технические меры по подключению 64 министерств и 34 бизнес-организаций к интерактивной системе между ведомствами «Тундук», что позволило получать информацию с 191 онлайн-сервисов. В рамках проекта «Государство как платформа» мобильными приложениями операторов связи предоставляется более 85 услуг.

Процесс автоматизации в сфере государственных закупок и процесс устранения коррупционных рисков в ней все еще продолжаются, что положительно сказывается на развитии конкуренции в бизнес-среде и повышает прозрачность использования бюджетных средств [10, С.79].

Как видно из вышеприведённой информации с момента утверждения результатов третьего раунда мониторинга Стамбульского плана действий в 2015 году Кыргызстан проделал существенную работу по реформированию системы госзакупок. Кардинальные изменения в законодательстве, введение тотального использования закупок через электронный портал являются существенным прогрессом в минимизации коррупционных рисков в сфере государственных закупок за счет значительно усиленного контроля и надзора со всех сторон.

Тем не менее, контролирующие и правоохранительные органы продолжают выявлять коррупционные и иные преступления, связанные с госзакупками. Журналисты публикуют материалы, говорящие о неэффективности системы госзакупок и возможных коррупционных схемах. Уровень участия компаний в тендерах, особенно на региональном уровне, невысок.

В целях дальнейшего усиления беспристрастного надзора в сфере государственных расходов и закупок государство должно расширить участие гражданского общества в данном процессе, увеличить объем раскрываемой информации на всех этапах закупочного цикла за счет дальнейшего развития электронных закупок и более широкого использования инициатив в сфере электронного управления [3, С.89].

Необходимо усилить диалог с частным сектором и предпринимателями по привлечению большего числа компаний к участию в госзакупках, а также оказывать им поддержку в форме обучающих семинаров и материалов, а также посредством предоставления разъяснений. Положительным аспектом является принятие Хартии о добропорядочности («Бизнес Кыргызстана против коррупции»), которую на сегодня подписали 23 из 63 организаций, входящих в Торгово-промышленной палаты Кыргызстана. Рекомендуется распространить круг участников Хартии на предприятия малого и среднего бизнеса и прочие компании, участвующие в госзакупках.

Чтобы свести к минимуму риск коррупции, многие иностранные компании, выходящие на наш рынок, оценивают этот вид риска как один из основных операционных рисков при предпродажной оценке приобретенных активов. Иностранные компании, уже работающие на нашем рынке, довели до сведения своих дочерних компаний антикоррупционные политики и процедуры. Эти политики и процедуры определяют процедуры взаимодействия с государственными учреждениями или окологосударственными учреждениями и предусматривают утверждение таких соглашений, введение независимой горячей линии и меры, направленные на принятие иных мер по предотвращению коррупционных рисков в процессе госзакупа и ведение к минимуму коррупционных рисков. Практика последних лет показала, что наши ведущие компании начали активно внедрять аналогичные антикоррупционные программы.

Возможность обратиться за профессиональной юридической помощью в любое время, способность опытных консультантов помочь в такой работе, а также способность использовать политику и «спускаемые» процедуры головного офиса помогут Кыргызстану и иностранным компаниям в борьбе с коррупцией. Однако для представителей малых и средних предприятий все это обычно рассматривается как «недоступные по цене предметы роскоши», и они могут решить проблему «подручными средствами».

Однако среди более или менее крупных предприятий в Кыргызстане цепочка малых и средних предприятий (обычно цепочка поставок) является неотъемлемой частью. Именно представители этой цепочки поставок прямо или косвенно взаимодействуют с государственной или окологосударственной структурой. Отсутствие антикоррупционных правил в этих звеньях производственно-сбытовой цепочки компании значительно снижает эффективность антикоррупционных мер в крупных компаниях.

Эти тесные отношения и взаимозависимость возможно и легли в основу одной из теорий антикоррупционного законодательства США. Согласно этому, «компания несет ответственность не только за свои собственные действия, но и за действия своих агентов и любых третьих лиц, действующих от его имени. Объясняя это утверждение в более широкой перспективе, задача компании, которая стремится минимизировать риск коррупции, состоит не только в том, чтобы наладить процесс в своем собственном юридическом лице, но и организовать работу контрагента таким образом, чтобы защитить его работу от коррупции» [11, С.17].

По этой причине многие компании создали приложения к контрактам, в которых четко определены антикоррупционные требования, по которым работает компания. Кроме того, формируется этический кодекс, антикоррупционная политика, проводятся обучающие семинары и консультации для представителей малого и среднего бизнеса. Компании, выбравшие этот путь, заметили, что эффективность этой «образовательной» меры с годами продолжает улучшаться, что значительно упрощает работу. Многие представители крупных предприятий (представители малых и средних предприятий), столкнувшиеся с коррупцией своих партнеров, указали, что наиболее коррумпированными являются следующие направления [12]:

государственные закупки;
суд;
государственные разрешения и любые разрешенные виды деятельности;
проверочная деятельность некоторых государственных органов.

Уделяя особое внимание этим проблемным областям, многие представители крупных предприятий увидели решения проблем борьбы с коррупцией при реализации ряда правовых, административных мер и мер информационного общества, включая решения для представителей малого и среднего бизнеса. Ниже перечислены наиболее часто упоминаемые меры.

Правовые и административные меры

посредникам запрещено участвовать в государственных торгах. Представители некоторых крупных компаний считают, что самый высокий уровень коррупции наблюдается в сфере госзакупок, при этом необходимые товары и услуги не закупаются напрямую у производителя, а используется промежуточный план. Более того, нередки случаи, когда компании регистрируются незадолго до начала торгов, чтобы выиграть многомиллионные контракты.
независимая проверка контрагентов квалифицированными учреждениями и экспертная проверка цен. Помимо запрета на участие посредников, рекомендуется проводить аудиты государственных закупок контрагентов, включая аффилированность и сговор в процессе торгов, а также проверки цен квалифицированными учреждениями.
выполнение электронных закупок и публичных торгов. Представители крупных компаний заявили, что практика проведения публичных торгов на местах положительно скажется на качестве государственных закупок.
ввести антикоррупционные требования в стандартную форму тендерных соглашений с государственными органами. Разработанные формы договоров с государственными и околгосударственными структурами обычно не содержат антикоррупционных требований, поэтому для компании-победителя нет дополнительных условий и обязательств по соблюдению антикоррупционной практики.
ужесточить трудовое законодательство об увольнении. Действующее трудовое законодательство Кыргызской Республики предусматривает, что уволить сотрудника сложно, даже если работодатель сильно подозревает коррупционное поведение сотрудника. Из-за этих сложностей компаниям приходится «вести переговоры» с такими сотрудниками. Эти «соглашения», доведенные до сведения сотрудников и подрядчиков компании, фактически не будут серьезно наказывать за коррупцию.
упрощение государственных процедур. Многие представители малых и средних предприятий считают, что одним из основных рисков коррупции является принуждение «производить платежи для ускорения формальных процедур» и принимать положительные решения. Эта ситуация возникает, в частности, из-за отсутствия четкой и прозрачной системы требований для компании, а также отсутствия фиксированного максимального количества проверок для компании в год. Таким образом, национальные процедуры были упрощены и составлен четкий перечень. Представители малых и средних предприятий заявили, что в соответствии с количеством требований, опубликованных в Интернете, и количеством проверок компаний, определяемых каждый год, это поможет сократить коррупция в этом процессе [4, С.43].

Информационные и социальные меры

согласно «Индексу восприятия коррупции», Кыргызстан занимает 124-е место из 180 возможных в 2020 году. Общая информационная волна и вспышка коррупционных скандалов создали информационную среду, в которой коррупция считается «правилом жизни». Это отрицательное положение для развития страны. Государственная политика должна быть направлена на установление нулевой терпимости к коррупции. Представители бизнеса считают, что одним из инструментов достижения такого эффекта является широкое распространение информации о нетерпимости страны к коррупции и успехах борьбы с коррупцией.
повышение общего уровня легального и обычного гражданства представителей малого и среднего бизнеса.
разработка государственных и негосударственных программ бесплатного образования, семинаров для представителей малого и среднего бизнеса, охватывающих правовые вопросы, методы юридического решения проблем и другие возникающие вопросы. Такое образование сделает неотвратимым наказание людей за коррупцию, финансовые, административные и уголовные последствия.
с помощью государственных и общественных организаций представители крупных предприятий создают сообщество представителей малого и среднего бизнеса на промышленной, региональной или иной объединенной основе. На регулярных встречах членов сообщества обсуждать их проблемы, в том числе борьбу с коррупцией.
в последнее время широко распространяется информация о различных коррупционных скандалах, но практически нет информации о том, как положить конец этим коррупционным делам и как решить проблему вины и наказания. Информация о завершенных делах о коррупции в прессе и на телевидении изменит представление людей о непрозрачности и предвзятости нашей судебной системы.

Приведенный выше перечень мер является неполным и отражает мнения представителей крупных, средних и малых предприятий, заинтересованных в противодействии коррупции.

В целях качественного проведения государственных закупок Учебным центром Министерства финансов проводятся обучения для должностных лиц закупающих организаций и участников системы государственных закупок (поставщики, подрядчики).

Таким образом, обеспечивается прозрачность, открытость и публичный доступ к информациям в части вскрытия, процедур закупок и произведенных выборах при проведении государственных закупок. Также созданы равные условия для поставщиков (подрядчиков), любое зарегистрированное на Портале лицо имеет возможность участвовать в конкурсах, объявленных на Портале на равных условиях. Нет никаких ограничений в части количества участвующих поставщиков (подрядчиков).

Несмотря на принятие широкого набора подзаконных актов в сфере государственных закупок требуется разработка некоторых положений в поддержку развивающейся системы, а также повышения эффективности применения закупочных процедур. Необходимо работать над дальнейшим повышением доли конкурентных процедур при заключении контрактов в общем объеме госзакупок.

Кыргызстан должен продолжить свою успешную работу по реформированию госзакупок для обеспечения стабильности системы, исключительного использования электронной платформы всеми заказчиками в государственном и муниципальном секторах, повышения конкуренции, достижения полной открытости и публикации данных в стандарте открытых данных, включая информацию об исполнении контрактов, более глубокого анализа данных.

Список литературы

Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках товаров обществ инвалидов Кыргызской Республики» от 16 мая 2009 года № 156.
Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» от 3 апреля 2015 года № 72.
Бочкова Ю. А. Сговоры на торгах при осуществлении государственных закупок // Проблемы современной экономики. - 2014. - № 4. - С. 117-120.
Гусева Т.А. Государственный и муниципальный контроль в сфере государственных (муниципальных) закупок//Конкурентное право. 2014. № 2. С. 43 – 45.
Дараган В. В. Преступность в сфере государственных закупок и её взаимосвязь с коррупционной преступностью // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2015. - № 3. - С. 61.
Джумалиев Б.А. К вопросу о причинах низкого качества расследования дел коррупционного характера в Кыргызской Республике // Вестник КГЮА. – Бишкек, 2014. – № 2. – С. 329-330.
Индекс восприятия коррупции – 2020 / Режим доступа: https://www.transparency.kg/news/2/45.html (Дата обращения: 20.02.2021 г.).
Кутманова А.С. Кыргызстандын коррупция менен күрөшүү өзгөчөлүгү // www.arch.kyrlib.net. Каралган күнү: 22.03.2016.
Составлено автором на основе данных Министерства финансов.
Тюменцева В.В., Погулич О.В. Обоснование необходимых элементов антикоррупционной политики государства // Международный журнал экспериментального образования. – М., 2014. – № 6 – С. 96.
Уметалиев, А.С. Государственная закупка услуг: проблемы, тенденции и пути развития /А.С. Уметалиев-Бишкек: Реформа, 2(46) апрель-июнь 2010, с. 14-17.
Шадыбеков К.Б. Оптимизация государственных услуг как составная часть проведения реформы государственного управления Кыргызской Республики. – Вестник Академии управления при ПКР – 2012. - №15.

Интересная статья? Поделись ей с другими: