К вопросу о публично-правовом статусе центрального банка РФ

Заботкин Александр Олегович – студент Юридического института Сибирского федерального университета. (СФУ, г.Красноярск)

Аннотация: В статье анализируется публично-правовой статус Центрального банка Российской Федерации (Банка России) с учетом положений современного российского законодательства, рассматриваются точки зрения авторов, различным образом отвечающих на вопрос о его принадлежности к органам государственной власти.

Ключевые слова: Банк России, правовой статус, ЦБ РФ, Центральный банк Российской Федерации.

Среди проблемных вопросов, относящихся к ЦБ РФ, вопрос о его публично-правовом статусе является на сегодняшний день одним из наиболее дискуссионных, что вызвано отсутствием достаточной определенности в его правовом регулировании, прослеживаемым даже на конституционном уровне. Однако, на наш взгляд, точное толкование положений современного законодательства позволяет дать вполне однозначный ответ на вопрос о том, является ли он органом государственной власти.

В современной Конституции Российской Федерации ЦБ РФ посвящено несколько положений, размещенных в главе 3 о федеративном устройстве России. Так, в статье 75 Конституция устанавливает эмиссионную и защитно-обеспечительную функции ЦБ РФ в отношении рубля, провозглашая последнюю основной функцией Банка России и закрепляя его независимость от других органов государственной власти при её осуществлении. В ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» также установлено, что ЦБ РФ осуществляет свои функции и полномочия «независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [5]. Тем не менее, в современной юридической науке не существует единой точки зрения относительно его положения в системе органов государственной власти, а многие ученые и вовсе не относят его к органам государственной власти. Для рассмотрения данного вопроса обратимся к нескольким различным позициям видных специалистов в области, в частности, теории государства и права.

Итак, достаточно широкий круг авторов относит ЦБ РФ к контрольно-надзорным органам, действующим самостоятельно и независимо, наряду с Прокуратурой РФ и другими органами, не относящимся ни к одной из основных ветвей государственной власти [7, с. 424-427]. Однако конституционно отдельная контрольно-надзорная ветвь в РФ прямо не предусматривается. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ в России действует традиционная система разделения властей, функционирующая на основе выделения трех основополагающих самостоятельных ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. При этом существуют принципиальные противники выделения отдельной контрольно-надзорной ветви государственной власти, поскольку это как не предусмотрено действующей Конституцией РФ, так и не соответствует классическим подходам к разделению властей. Однако в данной ситуации представляется верным согласиться с мнением Т.Н. Радько, согласно которому для современной государственности деление государственной власти на три ветви представляется слишком «узким» и уже фактически преодолено, а увеличение их количества в рамках разделения властей лишь дополняет и углубляет его, не умаляя фундаментальности трех основных ветвей власти [7, с. 423-424]. Полагаем, что указанное положение Конституции РФ вовсе не исключает такой возможности, поскольку его указание лишь на три основополагающие, ключевые ветви государственной власти не исключает как возможности существования независимых от них органов государственной власти, так и выделения в связи с этим отдельных её ветвей – например, контрольно-надзорной. Отрицательное же отношение к выделению отдельных ветвей государственной власти, дополняющих законодательную, исполнительную и судебную, не решает вопрос о правовом статусе некоторых органов, явно не относящихся к законодательным, исполнительным и судебным. Так, большинство ученых практически единогласно в том, что Прокуратура РФ не может быть отнесена ни к одной из трех перечисленных ветвей. Среди таковых – выдающиеся специалисты в области конституционного права – Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, выделяющие «особую группу государственных органов», не относящихся к законодательным, исполнительным и судебным, и рассматривающие в качестве таковых органы прокуратуры [3, с. 328]. Полагаем, аналогичным образом обстоит дело и с Банком России. К сожалению, в целом в учебной литературе данный вопрос практически не освящается или рассматривается весьма поверхностно. Поддерживаемая же иногда точка зрения, согласно которой недопустимо выделение вообще каких-либо органов государственной власти, не относящихся ни к одной из перечисленных ветвей, вряд ли состоятельна.

Согласно противоположной точке зрения, ЦБ РФ не является органом государственной власти. Так, по мнению А.Г. Братко, он «не входит в структуру федеральных органов государственной власти и выступает как особый институт» [1, с. 4]. Более того, на официальном интернет-сайте Банка России также размещена информация, согласно которой ЦБ РФ – «особый публично-правовой институт», не являющийся органом государственной власти несмотря на то, что «его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения» [6]. Полагаем возможным не согласиться с этим по следующим основаниям. Действительно, согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами РФ. Однако представляется, что в указанном перечне перечислены лишь основные представители президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей. Более того, из текста ч. 2 ст. 75 Конституции напрямую следует, что ЦБ РФ функционирует «независимо от других органов государственной власти», что по сути означает его принадлежность к органам государственной власти. То же следует из схожего положения ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [5]. Таким образом, представляется, что отнесение ЦБ РФ к органам государственной власти соответствует действующему законодательству. Схожий вывод сделан А. Ю. Викулиным и Г. А. Тосуняном в их постатейном комментарии к вышеуказанному Федеральному закону. При этом авторами справедливо замечено, что данный орган государственной власти не осуществляет «государственную власть в общепринятом (классическом) смысле этого слова» [8, с. 12-13]. Однако, безусловно, нельзя не согласиться и с тем, что указанные законодательные положения не обладают достаточной определенностью в отношении ЦБ РФ, что и вызывает столь выраженный плюрализм мнений в отношении его публично-правового статуса и ряд связанных с ним дискуссий. Как верно замечает в одной из своих статей Я.А. Гейвандов, для окончательного его урегулирования уточнений требуют прежде всего положения Конституции РФ [2, с. 13-24].

Таким образом, в совокупности позиций современных ученых можно усмотреть две противоположные точки зрения по данному вопросу: 
1) Центральный банк РФ – независимый орган государственной власти (А.Ю. Викулин, Г.А. Тосунян и другие), выделяемый, в частности, в рамках отдельной контрольно-надзорной ветви власти (Т.Н. Радько и др.);
2) Центральный банк РФ не является органом государственной власти и представляет собой особый институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения (А.Г. Братко и др.).

Считаем верным придерживаться первой точки зрения. Таким образом, представляется возможным определить Банк России как независимый федеральный орган государственной власти особой компетенции, наделенный исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения.

Список литературы:

1 Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. – М.: Спарк, 2001. – 224 с.
2 Гейвандов Я.А. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации? // Государство и право. – 1999. – № 8. – С. 13-24.
3 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. – М.: Проспект, 2009. – 608 с.
4 Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года]. Офиц. изд. – М.: Юрид. лит., 2009. – 64 с.
5 О центральном банке Российской Федерации (Банке России): федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 29 декабря 2012 г.) // РГ. – 2002. – № 127.
6 Официальный сайт Банка России. – URL: http://www.cbr.ru/ (дата обращения: 20.11.2012).
7 Радько Т.Н. Теория государства и права: учеб. – М.: Проспект, 2012. – 496 с.
8 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» – М.: Дело, 2003. – 495 с.