Формирование и укрепление института Советов как органов публичной власти после Октябрьской революции 1917 года (правовой аспект)
"Научный аспект №6-2024" - Политология
УДК 342
Упоров Иван Владимирович – доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор Краснодарского университета МВД России.
Аннотация: После октябрьской революции 1917 г. большевики стали формировать органы публичной власти согласно своей политико-идеологической доктрине. Таковыми стали Советы разных уровней, которым пришлось пройти непростой путь от политизации своей деятельности в годы революционного кризиса до текущей социально-экономической деятельности в последующем. В статье рассматриваются особенности правового регулирования наиболее многочисленных органов публичной власти – местных Советов депутатов в период с 1917 г. до 1927 г., когда более или менее целостно сформировался этот институт. Анализируются нормы советских конституций и иных законодательных актов, соответствующие труды по заявленной теме. Отмечается, что были приняты акты, в которых находил отражение принцип народовластия. Вместе с тем в реальности система местных Советов была встроена в вертикаль государственной власти, и их самостоятельность была значительно меньше задекларированной.
Ключевые слова: публичная власть, местные Советы, народовластие, депутаты, исполком, октябрьская революция.
Большевики во главе с Лениным в качестве важнейшего признака формирования органов публичной власти выделяли признак народовластия. Так, в Обращении II Всероссийского съезда Советов (далее – С) 25.10.1917 «Рабочим, солдатам и крестьянам!» значилось, что «вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок» [1]. Данный тезис отражался в законодательстве и впоследствии. Норма, гласящая, что вся власть (далее – В) как в центре, так и на местах принадлежит С, была закреплена Конституцией РСФСР 1918 г. [2].
Политико-идеологическим основанием для института С явились, как известно, теоретические изыскания Маркса и Ленина. Так, по словам Маркса, «то положение, когда народом управляют, должно быть заменено самоуправлением народа» [3, с. 350]. По словам развивающего как эти, так и иные идеи в отношении управления советской Россией Ленина, «народ, объединенный Советами, – вот, кто должен управлять государством», «Советы – непосредственная организация самих трудящихся и эксплуатируемых масс, облегчающая им возможность самим устраивать государство и управлять им всячески, как только можно» [4, с. 257]. Представлять на местах народную В было обязанностью народных депутатов. Но в соотношении представительства депутатов в С не имелось равенства, поскольку классовый признак выступал в качестве довлеющего. Этот признак заменил предыдущий, сословный, который применялся в формировании органов местного самоуправления Российский империи Х1Х в. Отметим, что упомянутое выше соотношение было, в основном, непрямым, т.к. согласно содержащейся в Конституции РСФСР норме, делегаты на Всероссийские съезды С определялись путем выборов, производимых от депутатов городских и губернских съездов С. Таким образом, Всероссийские съезды С производились от депутатов городских и губернских съездов С согласно норме, закрепленной в Конституции РСФСР, т.е. депутаты, по сути, были не представителями населения, а «представителями представителей», т.е. представителями депутатов нижестоящего уровня С.
Прямые же депутатские выборы организовывались лишь для городских и сельских С. Опубликованное позднее постановление ВЦИК от 26.01.1922 [5] содержит, в числе прочего, перечень прав и обязанностей членов городского С. В постановлении заявлялось, что «возложенные на него обязанности член Городского Совета обязан точно и аккуратно выполнять, а именно: а) посещать все заседания Городского Совета и давать отчеты о них своим избирателям; б) участвовать в работе одной из секций Городского Совета; в) вести работу в комиссиях, если таковые существуют. Вносить для обсуждения в Городской Совет все вопросы, относящиеся к компетенции Городского Совета и поднятые избирателями» [5]. Этот и прочие подобные законодательные акты наглядно демонстрируют, что уже в то время имелся явный приоритет исполнительных функций С над представительными. Кроме того, по таковым документам видно, как устанавливалась централизация С снизу доверху.
Так, в § 19 рассматриваемого акта содержалась информация о том, что городские С «непосредственно ответственны» не перед народом, который избрал депутатов-делегатов (!), но перед Губернским Съездом С и Губернским исполнительным комитетом (далее – ИК). В следующих законах таковой подход был развит и закреплен. Так, в ст. 49 Конституции РСФСР 1925 г. [6] значится: «высшей в пределах данной территории – края, области, губернии, округа, уезда, района и волости – властью в границах своего ведения является съезд советов» [6]. Съездами С избирались ИК в качестве своих исполнительных органов. ИК посвящался отдельный блок норм (ст. 54-58) рассматриваемого постановления, которыми, помимо прочего, закреплялось, что ИК избираются съездами С и что в период между съездами они выступают в качестве высшего органа Советской В на соответствующих территориях. Также рассматриваемыми нормами устанавливалось, что каждый ИК несет ответственность перед избравшим его съездом и находится в подчинении у вышестоящего ИК, Всероссийскому Центральному ИК и С Народных Комиссаров РСФСР. При этом каждому ИК и его президиуму подчинялись отделы соответствующего ИК, которым вменялось в обязанность исполнение всех предписаний и заданий данного ИК и его президиума, а также соответствующих отделов вышестоящего ИК. Кроме того, отделам краевых, областных и губернских ИК вменялась необходимость выполнения предписаний и заданий соответствующих Народных Комиссариатов.
Из этого следует, что уже в самом начале устанавливались вертикаль ИК и модель их двойного подчинения (далее – ДП), с одной стороны, съездам С, что в итоге проявило себя лишь как формальность, а с другой – вышестоящим структурам исполнительной В. Данная модель существовала до самого распада СССР. Она, в частности, утверждалась Положением о волостных съездах С и волостных ИК [8]. Данное положение устанавливало на подведомственных территориях указанные в нем органы высшей В. Несколько позднее о модели ДП ИК говорилось в Положении о городских С [7]. Тем не менее, советская В пыталась расширить спектр самоуправленческих начал жителей РСФСР. Так, 14.03.1927 вышло постановление ВЦИК и СНК РСФСР, которым утверждалось Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях [9]. Ст. 1 Положения указывала на то, что общие собрания (сходы) граждан (далее – ОС(С)Г) в сельских поселениях должны были созываться с целью рассмотрения и обсуждения вопросов, которые касались жизни села, а кроме того – для обсуждения общих вопросов волостного, уездного, окружного, губернского, областного, краевого и государственного значения.
Эта норма сама по себе уже является основанием для мнения о сходстве института ОС(С)Г с современными публичными слушаниями в муниципально-правовых отношениях. Созывал данные собрания, согласно Положению, сельский С или же, по его поручению, его уполномоченный. ОС(С)Г должны были созываться, как минимум, каждые два месяца в зимнее время и каждые три месяца во время летних сельскохозяйственных работ (ст 3). Возможно было, при необходимости, собирать ОС(С)Г и чаще. По этому поводу в ст. 4 рассматриваемого Положения указывается, что ОС(С)Г созывались, в том числе, по требованию одной пятой числа граждан данного селения, которая имела право в них участвовать.
Также стоит отметить, что на рассмотрение ОС(С)Г проекты постановлений могли выноситься не только представленные от имени сельского С или его представителя, но и иные, разработанные членами соответствующего собрания. В этом тоже прослеживается сходство с публичными слушаниями современности. Стоит отметить, что если некоторые участники ОС(С)Г не были согласны с вынесенными им постановлениями, то у них была возможность подать ОС(С)Г в сельский С или приложить к протоколу свое особое мнение с непременным пояснением причин, по которым данные участники считали постановления ОС(С)Г некорректными (ст. 13). Помимо демократизма в обсуждении и принятии решений, рассматриваемое Положение отличалось также тем, что наделяло свои статусом обязательности выполнения для органов государственной В. Впоследствии эта норма еще долгое время не будет появляться в законодательстве.
Данный факт связан с тем, что ОС(С)Г, в случае в случае придания их решениям статуса обязательных для исполнения, начинают конкурировать с С и представлять собой, по сути, параллельный орган В. На этом основании мы считаем, что обсуждениям подобного рода следует носить рекомендательный характер. Стоит отметить, что многие как из перечисленных, так и из других законодательных актов, которые регулировали представительство народа во В, остались фактически на уровне деклараций. Несмотря на то, что провозглашалась народность В, народ в реальности был далек от ее формирования, а также В не отчитывалась перед ним. Данная ситуация становилась все очевиднее во второй половине 1920-х гг.
В апреле 1927 г. когда ХIX партийной конференцией был провозглашен курс на централизацию В и управления. При этом все чаще стала сводиться к показухе самостоятельность местных С. Стоит отметить, что это в целом соотносилось со временем установления и развития в СССР административно-командной системы. Данное явление отразилось в следующих словах одного из советских работников рассматриваемого временного периода: «Практически эта централизация сводится к тому, что мы сейчас ... не можем израсходовать ни одной картошки, ни дюйма леса, не можем кирпича израсходовать – все планируется из Москвы» [10, с. 103-104]. Таким образом, к началу 1930-х гг. было уже ясно, что местная В не соответствовала ни центральной системе В, ни вновь восстановленной государственной собственности. Поэтому в 1933 г. было принято новое Положение о городском С [11]. Согласно данному Положению, горсоветы становились «органами диктатуры пролетариата, призванными проводить политику центра на местах» [11].
Таковые трансформации привели к резкой критике и неприятию в нелегальной политической литературе. Так, ставший оппозиционером к советской В М.Н. Рютин в своем изложении платформы «Союза марксистов-ленинцев» в 1932 г. посвятил целый раздел «кризису советов и приводных ремней пролетарской диктатуры». Оппозиционер писал, что «в Советах ныне сидят люди, прислушивающиеся не к голосу масс, а только к голосу начальства, смотрящие не вниз, а вверх, люди, готовые по приказанию начальства учинить какой угодно произвол и насилие над массами, прикрываясь именем и волей этих масс» [12, с. 430]. Выводом в рассматриваемой работе М.Н. Рютина стало следующее сформулированное им положение: «советы из органов, в которых выражалась воля, настроения и подлинные желания широчайших партийных и беспартийных рабочих масс и бедняцко-середняцкой части деревни ... превратились в органы подавления воли этих масс» [12, с. 430-431]. Отметим в данной связи, что именно в рассматриваемый нами период произошло окончательное огосударствление местной В а кроме того – усиление влияния КПСС на деятельность органов В.
Список литературы
- Обращение II Всероссийского съезда Советов от 25. 10. 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» // Декреты советской власти. Т. 1. М.: Политиздат, 1957. С. 9.
- Конституция РСФСР 1918 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права / Под ред. О.И. Чистякова.. М.: Зерцало, 1997. С. 16-24.
- Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 17.
- Ленин В.И. ПСС. Т. 31. С. 188; Т. 37.
- Постановление ВЦИК от 26.01.1922 «Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа» // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 90.
- Постановление XII Всероссийского Съезда Советов от 11.05.1925 «Об утверждении текста Конституции (Основного Закона) РСФСР» (вместе с «Конституцией (Основным Законом) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики») // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
- Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 24.10.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
- Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах от 16.10.1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 82. Ст. 825.
- Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях (утверждено постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14. 03. 1927 г.) // СУ РСФСР. 1927. № 51. Ст. 333.
- Стенографический отчет пятой Сибирской партийной конференции. Новосибирск, 1930. С. 103-104.
- Положение о городском Совете от 20 января 1933 г. // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
- Реабилитация: Политические процессы 30-50-х годов / Под общ. ред. А.Н. Яковлева. М., 1991.