УДК 35

К вопросу о переходе должностных лиц контрольно-счетных палат с муниципальной службы на муниципальную должность

Зуева Ирина Борисовна – аспирант Сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук.

Аннотация: В статье исследован проблемный вопрос, возникший при изменении законодательства о контрольно-счетных палатах. Автор обратит внимание читателей, как не урегулирован механизм регламентации в муниципальной власти по вопросу правого регулирования порядка назначения на муниципальную должность должностных лиц. Будут приведены результаты судебной практики, сложившейся в одном из регионов и предложены пути решения.

Ключевые слова: контрольно-счетная палата, должностное лицо, муниципальные органы муниципальный правой акт, муниципальная служба, муниципальная должность.

Регулирование правоотношений, связанных с муниципальной службой, сегодня имеет ряд недостатков, которые необходимо совершенствовать на законодательном уровне. Особое внимание стоит уделить тому как на региональном уровне рассматривается вопрос назначения на должности муниципальных служащих. Ведь сегодня, проблема разработки методических рекомендаций проведения конкурсного производства претендентов на должность остается не решенная, как и не решенный вопрос включения элементов трудового права, которые на практике создают прецедентное право.

С 2014 года, шли дискуссии, относительно изменения законодательства регулирующее деятельность контрольно-счетных органов Российской федерации. 29 сентября 2020 года законопроект об внесении изменений в Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований был внесён в Государственную думу [12], в дальнейшем законопроект прошел стадии законотворческого процесса и 01 июля 2021 года подписан Президентом Российской федерации и официально опубликован, вступил в законную силу 30 сентября 2021 года.

Как сказано в пояснительной записке, из новых полномочий, органам КСП добавляется экспертиза проектов законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, приводящих к изменению доходов бюджета и д.р, в том числе изменения направлены на изменение статуса контрольно-счетных органов, должности председателя, зампредседателя и аудиторов контрольно-счетных органов, претерпят изменения будут приравнены к государственным должностям субъекта РФ или муниципальным должностям.

Хотелось бы отметить, при анализе изменений, не были рассмотрены положения, касающиеся предоставления социальных гарантий должностным лицам контрольно-счетных органов, должностные лица несли службу и представляли интересы муниципальных органов по финансовому контролю и не знали, как изменения законодательства перевернут их жизнь до и после.

В своих докладах к Императору, министр народного просвещения Сергей Семенович Уваров, писал «законоположение о чинах изменится двумя способами: совершенным уничтожением оного или ограничением». [10, С.89]

Пробелы в законодательстве, нормы права регулирующей те или иные правоотношения, не возникают по субъективным причинам, появление пробелов возникает из-за некачественного проведённого анализа действующей нормы права и её влияние после изменений. В одном и в другом случае, если предшествовала ошибка в определении действия той или иной нормы права после вступления в законную силу нормативно – правового акта, это огромный промах в процессе нормотворческой деятельности, если эта ошибка понесла за собой неясности закона, пробелы и нарушила права граждан и юридических лиц, это проблема, которую сразу и не исправишь по дуновению ветра.

Как отмечает, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Рарог А.И, думается, что законодательные ошибки неизбежны и обусловлены несовершенством законодательного процесса в нашей стране. [7, С. 101]

Справедливо отмечено уважаемым теоретиком государства и права Александровым Н.Г, задачи государства при принятии нормативного правого акта должны быть правильно понятыми и определены как государственная воля. [1, С.496]

По мнению автора, права и гарантии должностных лиц контрольно – счетных органов при внесении изменения в законодательство, волновали в последнюю очередь, не возник вопрос, что делать с действующими работниками контрольно- счётных органов, в законе не оказалось переходного периода для должностных лиц, а ведь это был первостепенный вопрос, который нужно было решить.

Забытый лозунг, высказаннымй Генеральным секретарем ВКП (б) Сталиным И.В «кадры решают все!», быть может сегодня оказался не актуальный. Стали И.В отметил «чтобы руководители проявляли самое заботливое отношение к своим работникам, в какой бы области они ни работали, выращивали их заботливо, помогали им, когда они нуждаются в поддержке, поощряли их, когда они показывают первые успехи, выдвигали их вперед». [8, С. 63]

Мы солидарны, понимаем, что в настоящее время человеческий капитал ценен, мы еще не перешили на искусственный интеллект, профессиональные кадры необходимы государству для решения поставленных задач перед Обществом.

В правоприменительной практике был исследован вопрос, проблемного переходного периода работников контрольно-счетных органов с муниципальной службы на муниципальную должность (на примере Приморского края РФ) о чем далее пойдет речь в статье.

В связи с изменением законодательства, досрочное освобождение от должности муниципальных служащих контрольное – счетных органов (далее – органы КСО), осуществляется в процедурном порядке.

До момента изменения законодательства, в муниципальных образованиях, должностные лица органов – КСО, были назначены на должности согласно нормативно – правовому регулированию. [13] В органах КСО с должностными лицами были заключены трудовые договоры, автор считаемы считаем что уже правовая ошибка, должностные лица органов – КСО исполняют публично – правовое функции, несут службу, а не выполняют трудовые обязанности как указано в статье 21 ТК РФ и получают денежное содержание, а не заработанную плату как указано в статье 129 ТК РФ. 

Как отметил известный уважаемый ученный Гришковец А.А «денежное содержание необходимо рассматривать «как плату за должность, а если точнее – как плату за исполнение функции гражданского служащего, и ошибочно видеть в нем обычную заработную плату наёмного работника». [4, С.224]

Как определил Агафонов В.А, лица, замещающие муниципальные должности – это граждане Российской Федерации, должности которых предусмотрены в федеральных законах, конституциях, уставах, иных нормативных правовых актах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, осуществляющие служебную деятельность на основе установленного комплекса прав, обязанностей, полномочий и гарантий вне системы муниципальной службы. [2, С.123-124]

Муниципальная должность – должность, которая может быть определена Уставом муниципального образования, для которой определена процедура назначения и освобождения, прописаны полномочия в решении вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий.

Автор, возвращается к должностным лицам органов КСО, а что же делать с ними, как разрешить проблему перевода этих лиц с муниципальной службы, имеющей элементы трудового права на муниципальную должность, которая по своему статусу уже не должна включать трудовые правоотношения, ведь этого в законе не предусмотрели. Должностные лица КСП, назначаются и освобождаются от должности, на основании решения представительных органов муниципальной власти и власти субъектов на основании Уставов и ФЗ-6.

Как отметил Купряшин Г.Л, представительный орган местного самоуправления это выборный орган призванный представлять интересы жителей при решении возложенных на него задач. [6, С. 132]

Конечно, когда не понятно, как действовать в правовом поле для разрешения того или иного вопроса, необходимо обращаться за разъяснениями компетентных органов, что и было сделано Аппаратом Счетной палаты РФ, который обратился к Министерству труда и социального развития (Минтруд России) с вопросом определения с должностными лицами КСП по порядку их перевода с одного статуса на другой или порядке их увольнения со службы.

Письмом от 28 августа 2021 Министерство труда и социального развития [11] к Аппарату Счетной палаты РФ, были направлены разъяснения, где указано в части муниципальной службы и муниципальной должности, предпринять меры в отношении должностных лиц с которыми заключены трудовые договоры, необходимости рассмотрения вопроса их уволить на основании части 13 статьи 83 Трудового кодекса РФ.

Автор напоминает, что разъясняющие письма уполномоченных органов не являются нормативно-правовыми актами или подзаконными нормативными актами (Правила подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009). [14]

Министерства, уполномоченные на то, издают письма информационно-разъяснительного характера по разным вопросам, касающимся их компетенции, но на практике, под видом разъяснительных писем органами фактически устанавливаются порядки и правила, которые не способствует достижению законности.

При разрешения вопроса незаконного увольнения, где рассматривался трудовой спор увольнения муниципального служащего, Судом было указано разъяснения Минтруда актом законодательства, обязательным к исполнению, не являются. [15]

Тихомировым Ю. А, указано что c учетом повышения государственной деятельности определены позитивные и негативные показатели, к примеру к негативному отнесено неиспользование должностными лицами органов власти положений нормативно правовых актов, бездействие. [9, С.377]

В стратегии развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 годы, указано: человеческий капитал – основа профессионализма Счетной палаты, Счетная палата уделяет приоритетное внимание развитию компетенций сотрудников и созданию условий труда, которые позволяют в полной мере раскрыть потенциал каждого. [16]

К примеру Приморском крае РФ практически во всех муниципальных образованиях и городских округах, воспринимая письмо Минтруда за норму закона, не руководствуясь ФЗ – 6 и Уставами, представительные органы приняли решение уволить должностных лиц с муниципальной службы, и провести процедуру переназначения должностных лиц на муниципальную должность. Возникли трудовые споры которые были разрешены в судебном порядке, граждан восстановили в правах. [17]

Процедура назначения и освобождения от должности в органах КСП, происходит путем голосования депутатами в представительных органах каждого органа местного самоуправления практически одинаково, в основном процедура установлена Уставами (см.: например решения об освобождении от должности Находкинской городской думы) [18] что дает сегодня предпосылки назначить «нужных людей».

Изучив изменения законодательства, а именно Федеральный закон от 01.07.2021 N 255-ФЗ [19] который внес изменений в ФЗ -6, по мнению автора, решения о досрочном освобождении должностных органов КСО от занимаемой должности, было преждевременно и противоречит не только Трудовому кодексу РФ, но и специальным законам регулирующим вышеназванные правоотношения.

Согласно Определения Конституционного суда РФ от 14.01.2014 года № 75-0, указано что лица, замещающие государственные и муниципальные должности, обладают особым правовым – статусом, имеющим конституционную природу. Поэтому необходимо отметить что статус муниципальной должности связан с непосредственным исполнением полномочий муниципальных органов. [20]

Если мы обратимся, к статье 19 ФЗ-25, основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим являются, достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 настоящего Федерального закона, применения административного наказания в виде дисквалификации. Из вышеназванных положений, ст.19 ФЗ-25, исчерпывающий перечень ограничений, и применение иных норм права не предусматривает. 

В тоже время, если обратится закону, должностное лицо контрольно-счетного органа, досрочно освобождается от должности на основании решения законодательного (представительного) органа в случаях, перечисленных подпунктами (п.п. 1-8 п.5 ст. 8 ФЗ -6)

Таким образом указанные выше законоположения о порядке расторжения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим являются определяющими и исчерпывающими, трудовой кодекс устанавливает закрытый перечень случаев, когда работник освобождается от должности реализации каждого из этих случаев должна сопутствовать определенная процедура.

Однако, стоит отметить что и Наниматель (Председатели КСП) приняли решение уволить работников КСП, не только на основании решения представительных органов, но и применив нормы положений пункта 13 статьи 83 Трудового кодекса РФ на основании выводов Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, изложенные в письме от 27.08.2021 № 28-7/10/П-6439.

Правая норма пункта 13 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации содержит условия увольнения, только если возникают ограничения исполнения работником обязанностей по трудовому договору или занятия определенными видами трудовой деятельности.

Положения части 3 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ по смыслу не являются ограничениями на занятие определенными видами деятельности, а представляют собой установление статуса должностного лица контрольно-счетного органа при назначении его на должность после вступления в силу Федерального закона № 255-ФЗ.

Таким образом, до вступления в силу Федерального закона № 255-ФЗ и формирования законодательства о материальных и социальных гарантиях должностных лиц, назначаемых на муниципальные должности, оплате труда (вознаграждении), ежегодных оплачиваемых отпусках, отсутствовали правовые основания, как для освобождения должностных лиц контрольно-счетного органа с должности муниципальной службы, так и само назначение на муниципальные должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа рассматривалось как переход с добавлением полномочий, усиления социальных гарантий, и изменения денежного содержания.

Здесь уместно отметить, что руководители КСО забыли продекларированные принципы Декларации, о содействии профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий. [21]

В силу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, утверждая приоритет личности и ее прав во всех сферах, Конституция Российской Федерации обязывает государство охранять достоинство личности как необходимую предпосылку и основу всех других неотчуждаемых прав и свобод человека, условие их признания и соблюдения и ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности.

Такой подход согласуется и с конституционными принципами равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.05.2001 № 8-П, от 03.06.2004 № 11-П, от 05.04.2007 № 5-П, от 10.11.2009 № 17-П, от 24.10.2012 № 23-П и др.).

В письме Союза контрольно-счетных органов (Представительство в южном федеральном округе) было указано поскольку ФЗ -6 не изменил порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя, аудиторов КСО, то не имеется законных оснований для освобождения их от должности, срок полномочий которых не истек на 30.09.2021 года. [22]

Такая же позиция, была выражена и Комитетом Думы по региональной политике и местному самоуправлению, отвечая на вопрос об изменении ФЗ -6, рассматривая положения должностных лиц КСП, было обращено внимание на то что переходных положений закон не содержит, поэтому лица могут осуществлять деятельность до истечения срока полномочий. [23]

Перечитывая выдающегося правоведа, ученого Бахраха Д.Н, который определял что «государственный орган представляет собой организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, выполняющий государственные функции; наделённый собственностью компетенцией и выступающий в правоотношения от своего имени; его образование, цели и формы деятельности регулируются правом». [3, С.66] Хотелось бы отметить что и сегодня актуально это определение данное Бахрахом Д.Н, которое в свою очередь может быть отнесено и к муниципальным органом.

Проведя краткое исследование, автор пришел к выводу, что реализовать положения изменений Федерального закона № 6-ФЗ нужно было путем дополнительного включения некоторых положений, которые бы предусмотрели следующее:

1. В Уставы, Законы о муниципальной службе внести правое понятие муниципальной должности, классифицировать её виды;
2. Внести положения о порядке назначения и освобождения от должности, исключить механизм назначения через голосование представительного органа, организовать через конкурсное производство для это необходимо создать методические рекомендации;
3. Необходимо разработать нормативно-правовой акт, регулирующий материальные и социальные гарантии, оплаты денежного содержания, порядок предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков и иные гарантии;
4. Рекомендовать муниципальным образованиями, разработать типовую форму служебного контракта.

Список литературы

1. Александров А.Г. Теория государства и права. Учебник / Александров Н.Г., Калинычев Ф.И., Мицкевич А.В., Недавний А.Л., и др.; Отв. ред.: Александров Н.Г. – М.: Юрид. лит., 1968.
2. Агафонов В.А. К вопросу о понятии лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, и их классификация. // Право и государство: теория и практика. 2020. № 5(185).
3. Бахрах Д.Н Исполнительный орган государственный власти (понятие, правой статус)//История становления и современное состояние исполнительной власти в Росиии: сб. матер.М.,2003.
4. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб. курс / А.А. Гришковец. – М.: ДИС, 2003. РГБ
5. Козлов Ю.М. Советское административное право. Учебник / Алехин А.П., Бесчеревных В.В., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., и др.; Под ред.: Козлов Ю.М. – М.: Юрид. лит., 1985.
6. Купряшин, Г. Л. Основы государственного и муниципального управления: учебник для вузов / Г. Л. Купряшин. – 3-е изд., перераб. и доп. – Москва: Издательство Юрайт, 2022.
7. Рарог А.И, Ошибка законодателя: виды, причины, пути исправления, статья/ Актуальные проблемы российского права. Апрель 2019. № 4 (101).
8. Сталин И.В. Cочинения. – Т. 14. – М.: Издательство “Писатель”, 1997.
9. Тихомиров Ю.А (п.2 гл.7). Законность: теория и практика: Монография / Тихомиров Ю.А.; Под ред. Субанова Н.В., – 3-е изд. – Москва: Контракт, НИЦ ИНФРА-М, 2017.
10. Уваров С.С, Государственные основы/Сост., предисл. и коммент. В.Б. Трофимовой/ Отв. Ред. О.А Платовнов: -М.: Институт русской цивилизации, 2014.
11. Письмо Министерства Труда и Социального развития (Минтруд России) от 27.08.2021 №27-7/10/П-6439.https://mintrud.gov.ru (дата обращения 16.10.2021).
12. Законопроект № 1027267-7 О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и отдельные законодательные
13. ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (14 июля 2022) Собрание законодательства Российской Федерации, N 40, 06.10.2003, ст.3822, ФЗ от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» / Собрание законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2011 г. N 7 ст. 903, Федеральный закон от 1 июля 2021 г. N 255-ФЗ О внесении изменений Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 01.07.2021 N 255-ФЗ, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 19.12.2022), Закона Приморского края от 04.06.2007 N 82-КЗ (ред. от 30.04.2015) "О муниципальной службе в Приморском крае" (принят Законодательным Собранием Приморского края 23.05.2007) Ведомости Законодательного Собрания Приморского края, 08.06.2012, N 15 // СПС Консультант плюс.
14. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" Собрании законодательства Российской Федерации от 18 августа 1997 г. N 33 ст. 3895. Доступ СПС Консультант плюс.
15. Решение Находкинского городского суда Приморского края по Делу № 2-1698/2022. https://nahodkinsky--prm.sudrf.ru
16. Стратегия развития счетной палаты Российской Федерации на 2018-2024 г.г. https://ach.gov.ru С.5
17. Судебная практика// Ленинский районный суд г. Владивосток Приморского края , дела № 2-6056/2021, 2-1381/22, 2-2413/22 https://leninsky--prm.sudrf.ru , Партизанский городской суд Приморского края , дела 2-314/22, 2-315/22, 2-981/22, 2-1436/22, https://partizansky--prm.sudrf.ru , Находкинский городской суд Приморского края дело 2-3677/2021, http://nahodkinsky.prm.sudrf.ru.
18. Решения Находкинской городской думы от 30.09.2021 года о досрочном прекращении http://www.duma-nakhodka.ru
19. Федеральный закон от 1 июля 2021 г. N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"/Собрании законодательства Российской Федерации от 5 июля 2021 г. N 27 (часть I) ст. 5083.
20. Определение Конституционного суда РФ от 14.01.2014 года № 75-0 по законности Правительства Республики Карелия о проверке конституционного положения пункта 10 статьи 51 Конституции Республики Карелия, Вестник Конституционного суда № 4, 2014.
21. Декларация Утверждена на IV Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2002 года. http://ach-fci.ru.
22. Письмо Союз муниципальных контрольно – счетных органов (представтельство в южном федеральном окурге) от 06.10.2021 № МКСО /299 http://www.kspvolg.ru.
23. Государственная дума РФ. Комитет Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению // Вопросы и ответы: Орган и должностные лица местного самоуправления (Контрольно-счетный орган муниципального образования (статья 38)) http://www.komitet4.km.duma.gov.ru.