УДК 342:534

Правообразование института конфликта интересов в контексте положений о представительных органах местного самоуправления

Михеев Александр Викторович – магистрант кафедры Конституционного права и теории права Иркутского государственного университета.

Аннотация: В статье рассматривается процесс правообразования института конфликта интересов в Российской Федерации в контексте положений о представительных органах местного самоуправления. Рассмотрена законодательная и институциональная эволюция конфликта интересов, и как она повлияла на представительные органы местного самоуправления. Сформирован вывод, что института конфликта интересов находится в динамике своего развития, при этом можно сказать, что у него появился свой подинститут на муниципальном уровне ввиду обособления его регулирования нормами права индивидуального характера.

Ключевые слова: конфликт интересов, муниципальная должность, представительный орган местного самоуправления, муниципальный депутат.

Усиление антикоррупционной повестки в Российской Федерации поставила новые задачи перед государственным аппаратом по разработке дополнительных мер по правовому регулированию конфликта интересов. Необходимость совершенствования законодательных основ конфликта интересов зиждется на наличии условий общественных взаимоотношений, которые прибывают в постоянной стадии развития и усложнения форм их выражения. Многообразие таких форм порождает новые причины возникновения конфликта интересов, в процессе правообразования которые постепенно устраняются. Для создания дополнительных институций регулирования конфликта интересов в публичном управлении в процессе правообразования конфликта интересов, метаморфозы которого совместно с модернизацией публичного права на уровне местного самоуправления усложняют данный процесс, необходим комплексный и системный подходы, реализуемые методологией правоведенья концептуально исходя из потребности закрыть все правовые лакуны возможностей избежать ответственности участников конфликта интересов.

Возникновение правовой новации сопряжено, во-первых, с жизненно необходимой потребностью решить какой-то вопрос юридически; во-вторых, с наличием пробела в законодательстве; в-третьих, с наличием субъектов, которые вправе образовывать правовую новацию. Во всяком случае, раскрыть сущность права, проигнорировав при этом проблемы его происхождения и движущие силы этого процесса вряд ли представляется возможным [10, с. 19]. Так и институт конфликта интересов изначально развивался как элемент публичного права. Специфика же его эволюции состоит в том, что он берет свое начало из актов неправового характера, перейдя затем в законодательную форму– сначала в отраслевой сфере, а затем в межотраслевой, апогеем чего принятие федерального закона о противодействии коррупции [1].

В этой части необходимо выделить особняком правообразование конфликта интересов в представительных и исполнительных органах местного самоуправления, конституально вписанный в процессы бесконечных изменений законодательства о местном самоуправлении. Правовые статусы потенциальных участников конфликта интересов в системе взаимодействия муниципальных органов также стремятся в сторону услужения их реализации, как естественный процесс обеспечения полноты исполнения вверенных им полномочий, расширяющиеся одновременно с постепенной трансформацией муниципального управления и создания дополнительных причин возникновения конфликта интересов в том числе не по вине его участников. При этом сама система местного самоуправления, базирующаяся в первую очередь на избираемости ключевых ее органов в рамках политического процесса и законодательства о выборах, имеет непредсказуемые формы взаимодействия, не всегда урегулированные нормами права, но тем не менее имеют место быть, усложненные правовыми статусами участников такого взаимодействия.

В этом контексте в особом фокусе внимания находятся выборные должности муниципалитетов: глава, как исполнительная власть, и муниципальные депутаты, как челны представительного органа местного самоуправления. Выборность данных должностей обусловлена политическим процессом локального уровня и публичностью, ввиду обстоятельств вменения им полномочий не через классический найм, а выборным способом в контексте политического процесса формирования избираемых органов местного самоуправления. Поэтому конфликт интересов между ними, имеющий вероятность возникновения, как результат специфики их деятельности и назначаемости (избираемости), также как феномен социальной конструкции поиска личных выгод и преимуществ, устройства жизненных благ, достаточно подвергается трансформирующим обстоятельствам, как бесконечный процесс попытки упорядочивания правовых статусов участников конфликта интересов для закрытия причин его возникновения.

В.А. Семенов в этом плане полагает, что одной из наиболее заметных тенденций в общей картине теоретических подходов к изучению конфликта в последнее десятилетие является увеличивающееся число исследователей, критически атакующих концепцию «разрешения конфликта» и склоняющихся к пониманию конфликта как феномена, непрерывно изменяющегося, превращающегося (трансформирующегося) во что-то еще, переходящего из одного состояния в другое [8, с. ], т.е. когда появляется та ситуация, разрешение которой де-факто не возможно, потому что юридически нет на это оснований. Ввиду этого процесс правообразования естественным образом призван создавать соответствующие правовые новации.

Особенность такого правотворчества заключается в том, что местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации отделено от государственной власти и имеет систему своих правоотношений, которые урегулированы нормами специальных законов о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. Наличие такой специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований бесспорно влияет на развитие института конфликта интересов как относительно самостоятельного явления для выборных должностей муниципалитета.

На сегодняшний день положения о выборных должностях муниципалитетов имеют неоднородную проработку правового регулирования конфликта интересов в их деятельности. В научной литературе отмечают, что в отношении депутатов всех уровней институт конфликта интересов только начал формироваться [6, с. 92]. Справедливо также указывается, что в парламентской деятельности конфликт интересов и порядок его урегулирования имеет свои особенности, и потому необходимо в правовом регулировании учитывать такие особенности [11, с. 317]. Как правильно отмечает О.С. Капинус развивающаяся правоприменительная практика стала стимулом процесса эволюции законодательства. С 2011 года конфликт интересов эволюционировал из неработающего института в мощный инструмент реализации антикоррупционной политики. За это время нормативное понятие конфликта интересов существенно изменилось. А именно расширилась его составная часть – личная заинтересованность. К ее признакам добавились иные выгоды и преимущества, расширился круг выгодоприобретателей [2, с. 16].

С 2003 года, с момента принятия федерального закона о местном самоуправлении, он претерпел уже 191 изменение. С 2008 года федеральный закон о противодействии коррупции скорректировали уже 30 раз. С 2007 года федеральный закон о муниципальной службе изменен 40 раз. И если по части муниципальной службы в таком исполнительном муниципальном органе как местная администрация по аналоги с государственной гражданской службой с конфликтом интересов достаточно ясна позиция его предупреждения и выявления, то с выборными должностями муниципалитета долгое время стояла выжидающая пауза. Данная пауза, а иначе говоря, процесс правообразования через призму правовых статусов и полномочий выборных лиц и целых муниципальных органов вылился в следующий результат правотворчества.

В 2011 году введена федеральным законом № 329-ФЗ статья 12.1 «Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности». Затем федеральным законом № 285-ФЗ в 2015 году институт конфликта интересов был подвергнут существенным изменениям. Была закреплена новая редакция понятия конфликта интересов, а также расширена сфера его правого регулирования. Этим же федеральным законом в статье 12.1 введена новая часть – 4.1, предусматривающая, что лица, замещающие муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта [1].

Таким образом муниципальные должности в виде муниципальных депутатов были признаны полноценными участниками конфликта интересов во всех классических его проявлениях, от родственных связей до иных ангажированных отношений в угоду личных интересов. Стоит отметить, что ряд Европейских стран часто приводятся в пример как государства, где в регулировании конфликта интересов особый акцент делается на лицах, замещающих политические должности [9, с. 49]. В целом правовое регулирование конфликта интересов в деятельности муниципальных депутатов можно разделить на два уровня, советующий тому или иному типу публичной власти – это федеральные акты регулирования (акты субъектов Российской Федерации) и муниципальные правовые акты, имеющие разную степень правовой основы, консолидирующие собой антикоррупционные нормы, применительно к членам представительных органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Правовое регулирование конфликта интересов в деятельности муниципальных депутатов осуществляется системой нормативных правовых актов, издаваемых в рамках национального антикоррупционного законодательства и полномочий публичных органов, в зависимости от их принадлежности к уровням власти. При этом, как прямо пишет О.В. Роньжина особенности статуса депутата, специфика выполняемой правотворческой деятельности обуславливают возникновение отличий института урегулирования конфликта интересов депутата представительного органа, в том числе в части процедуры, от подобного института на государственной (муниципальной) службе [7, с. 21].

Учитывая вышеизложенное, можно уверено сказать, что у института конфликта интересов появился свой подинститут на муниципальном уровне ввиду обособления его регулирования нормами права индивидуального характера особого порядка. При этом волатильность процессов общественно-политического управления территорией на локальном уровне, когда муниципальная повестка выборных должностей вступающие во взаимодействие с друг другом, находясь при этом по разную сторону баррикад (по сторону исполнительной и представительной власти муниципалитета) в значительной степени влияет на правообразование института конфликта интересов спецификой системообразующих основ формирования органов местного самоуправления. Также отмечается, что принимаемые в последние годы меры по совершенствованию механизма предупреждения и урегулирования конфликта интересов в основном направлены на расширение сферы применения уже существующего механизма с акцентом на усиление запретительных начал [5, с. 26].

Запретительные начала антикоррупционного регулирования конфликта интересов, выполняющие охранительную функцию закона, императивно исключают предпосылки его возникновения. Ввиду этого сегодня позволительно выделить один из пластов антикоррупционного нормативного материала, составляющих область проблематики конфликта интересов, которые приобрели большое развитие в текущем российском законодательстве: это ограничения и запреты в связи с занятием публичной должности (например, запрет занимать иные должности, получать не предусмотренные законом подарки и вознаграждения, заниматься иной оплачиваемой деятельностью и проч.). Их задачей является формирование системных условий, организационно-правовой инфраструктуры, в которой работают должностные лица, для того чтобы свести риск возникновения у них конфликта интересов к минимуму [9, с. 48].

Институт конфликта интересов в свою очередь прошел и проходит до сих пор стадии законодательного оформления на муниципальном уровне, как уже писалось выше, параллельно с корректировками закона о местном самоуправлении, для синхронизации норм права охранительного порядка, одновременное действие которых не должно создавать дополнительных возможностей для участников конфликта интересов, а наоборот их нивелировать своими нормами, имея встречные логически взаимоувязанные положения и формулировки в системе муниципального права.

В целом вывод по статье можно выразить следующими положениями. Правообразование института конфликта интересов в контексте правового регулирования полномочий представительных органах местного самоуправления процесс, обусловленный многими факторами от общего до частного характера, специфичность которого в достаточной мере влияет на становление института конфликта интересов на муниципальном уровне реализации публичного управления.

Факторы общего характера можно считать за стремление законодателя стабилизировать и упорядочить действия, которые по содержанию намного шире существующих норм и включают в себя не только целенаправленную деятельность по упорядочиванию общественных отношений, но и косвенное воздействие правовых средств и методов на субъекты, непосредственно не попадающих под правовое регулирование. В этом свете взаимоотношения, возникающие в системе взаимодействия муниципальных орунов местного самоуправления, официальные так и условно неофициальные, имеют риск частично выпадения из регламентации и нормирования их положений.

Здесь имеют большое влияние частные факторы, обуславливающие правообразование института конфликта интересов. Муниципальное право, определяет векторы института конфликта интересов по части регулирования правовых статусов его участников. Должностные лица муниципальных органов довольно недавно по меркам законодательного оформления норм права и становления антикоррупционного законодательства были причислены к полноценным участникам конфликта интересов, многосложность регулирования которого заключается не только отнесения той или иной ситуации к конфликтной, но также и через начало выстраивания норм ограничительного порядка, призванные создать условия, при которых конфликт априори невозможен.

Таким образом законодатель определяет, что конфликт интересов регулируется через систему запретов и ограничений в том числе, а также можно сделать вывод через персональные разделения полномочий властей муниципалитета (обособление представленных и исполнительных органов местного самоуправления), ввиду заперта на одновременное совмещение должностей друг друга. В свою очередь в совокупности организационно-правовых особенностей выражения публичного управления представительными органами местного самоуправления можно сказать о муниципальном конфликте интересов как о подинституте конфликта интересов в публичной службе. Конституциональная аналогия организации власти на местном уровне при этом отражается в принципе сдержек и противовесов, формируя единый подход правоконкретизационной интерпретации положений о конфликте интересов и системы запретов и ограничений для всех представителей публичного управления в Российской Федерации. Возникающие коллизии права обусловлены законодательной незрелостью норм регулирования конфликта интересов, а также отсутствия четкой позиции об отнесении выборных должностных лиц органов местного самоуправления к участникам конфликта интересов. Специфика их взаимодействия с друг другом имеет особенности, отягощенные неярко выраженного лоббистского сотрудничества не всегда объективного сточки зрения добросовестности и лояльности, что неизбежно приводит к особому виду конфликта интересов, проблематика которого обусловлена концептуальными вопросами выражения ими своих полномочий.

Понятно, что на сегодняшней день механизм нормативного правового обеспечения урегулирования конфликтов интересов формируется на принципиальных положениях, закрепленных в федеральном законе № 273–ФЗ. Это основополагающий законодательный акт для разрешения правоприменителю спорных ситуаций, развивающихся в рамках конфликта интересов, на базе которого, муниципальные образования разрабатывают собственные соответствующие муниципальные акты. Результат правообразования института конфликта интересов в конечном итоге воплощается в статьях данного закона, беря начало из особенностей организации местного самоуправления, проецируемые на муниципальные должности выборного плана.

Список литературы

  1. О противодействии коррупции: федер. закон: [принят Гос. Думой 19 дек. 2008 г.: одобрен Советом Федерации 22 дек. 2008 г.]: по состоянию на 31 мая 2021 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008 г. – № 52. – Ст. 6228.
  2. Капинус О.С. Правовые проблемы предупреждения конфликта интересов в системе государственного управления / О.С. Капинус // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2018. – № 3 (70). – С. 15–19.
  3. Корнев А.В. К вопросу о понятии правообразования / А.В. Корнев, Э.В. Богмацера // Юридическая наука и правоохранительная практика. – 2008. – № 2 (5). – С. 5–9.
  4. Ленчик В.А. Правотворчество в Российской Федерации / В.А. Ленчик // Следователь. – 2000. – №7. – С. 2–4.
  5. Михайлов В.И. Конфликт интересов: вопросы этики и совершенствования законодательного оформления / В.И. Михайлов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. – 2018. – № 3 (70). – С. 26–31.
  6. Осетров С.А. Антикоррупционные гарантии конституционных принципов народного представительства в Российской Федерации / С.А. Осетров // Актуальные проблемы российского права. – 2017. – № 9. – С. 87-93.
  7. Роньжина О.В. Порядок уведомления депутатом представительного органа муниципального образования о конфликте интересов / О.В. Роньжина // NB: Административное право и практика администрирования. – 2018. – № 3. – С. 21–28.
  8. Семенов В.А. Трансформационный подход в теории конфликта / В.А. Семенов // Герценовские чтения, 2007. Кафедре социологии 15 лет. – 2007. – № 2 (5). – С. 72–83.
  9. Шевердяев С.Н. Институт конфликта интересов как инструмент контроля качества государственно-властной элиты: конституционно-правовая актуализация вопроса / С.Н. Шевердяев // Конституционное и муниципальное право. – 2019. – № 11. – С. 44–50.
  10. Калинин А.Ю. Правообразование в России: понятийно-категориальный и структурно-функциональный состав (историко-теоретическое исследование): автореф. диссертация ... доктора юридических наук: дис. ... док. юрид. наук: 12.00.02 / А.Ю. Калинин; Юридический институт (Санкт-Петербург) – Санкт-Петербург, 2010. – 64 с.
  11. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы: коллективная монография / С.А. Авакьян [и др.]; отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. – М.: Юстицинформ, 2016. – 512 с.

Интересная статья? Поделись ей с другими: