УДК 342.9

Контрольные полномочия органов транспортного надзора в сфере перевозок автомобильным транспортом

Егозарьян Александр Рафикович – магистрант кафедры Конституционного и административного права Юридического института Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета).

Лещина Эдуард Леонидович – кандидат юридических наук, доцент кафедры Конституционного и административного права Юридического института Южно-Уральского государственного университета (национального исследовательского университета).

Аннотация: В статье приведен анализ контрольных полномочий органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве и федеральный надзор в области безопасности дорожного движения, рассмотрен вопрос разграничения предметов контроля, в силу их частичного совпадения.

Ключевые слова: контроль, надзор, полномочия, предмет надзора, контрольные органы, Ространснадзор, ГИБДД, перевозки, автомобильный транспорт, безопасность движения.

Исследования различных аспектов государственного контроля не случайно привлекают внимание многих специалистов в сфере административного права. Государственный контроль – неотъемлемый элемент государственного управления, один из основных инструментов государственного регулирования общественных отношений. Такое мнение находит подтверждение в работах многих авторов: Е. А. Богославского, М. Н. Кудилинского, А. В. Петрова, И. Л. Бачило, М. А. Лапиной, Д. В. Карпухина. В частности, Е. А. Богославский в своей монографии сформулировал следующее определение: "… государственный контроль и надзор, как официальная форма реализации правовой политики – определенная стратегией и тактикой правовой политики в целях формирования основ правовой государственности деятельность государственных органов, направленная, во-первых, на сбор и анализ информации о происходящих в обществе процессах и явлениях, во-вторых, на установление нарушений и отклонений от нормативно-правовых и правоприменительных предписаний, в-третьих, на предъявление требований по устранению выявленных правонарушений" [2, с. 105]. А. В. Петров также утверждает, что "… общая теория управления рассматривает контроль как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий процесса управления, в ходе которой возможно эффективное выяснение результатов выполняемых операций, а также проведение проверки их соответствия установленным критериям" [5, с. 2]. Госконтроль, рассматриваемый как инструмент госуправления, охватывает различные области общественных и правовых отношений, регулируемых правовыми нормами [3, с. 48]. Госконтроль, рассматриваемый как функция госуправления, осуществляется "… специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством…", а также "…реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами…" [6, с. 25]. Государственный контроль как важная гарантия соблюдения законности занимает ключевое место в структуре государственного управления, а его главная задача – свести к минимуму опасность нанесения ущерба каким-либо ценностям, которые охраняются законом, а также исключить риски причинения вреда здоровью, жизни или имуществу граждан, защитить их законные права, одновременно защищая интересы социума и государства.

Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №1 от 26.01.2010 "О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина" рассматривает автотранспорт и иные транспортные средства как источник высокого уровня опасности вследствие того, что за ним невозможен полный физический контроль. Наиболее доступны сегодня для людей пассажиро- и грузоперевозки автотранспортом (если сравнивать с иными транспортными средствами – поездами, самолетами, внутренним морским и речным транспортом). Повышенная доступность автоперевозок объясняется не только их более низкой стоимостью, но и развитостью соответствующей дорожно-транспортной инфраструктуры и дорожной сети с качественным покрытием. Именно поэтому так важен, социально значим и приоритетен государственный контроль в этой сфере в сравнении с контролем над перевозками железнодорожным, воздушным, морским либо речным транспортом. Указ Президента РФ №204 от 07.05.2018 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" среди основных целей государственного развития называет задачу приближения к минимальному уровню смертности в ДТП и общему снижению количества ДТП, что также усиливает актуальность строгого контроля над автотранспортной сферой. Его реализация должна проходить путем повышения прав и полномочий субъектов госуправления.

Профессор Авакьян С. А. довольно точно определяет понятие "полномочия" как "права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом" [1, с. 495].

Основной контроль в области автоперевозок осуществляют органы исполнительной власти (федеральные): МВД РФ и местные органы ГИБДД; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и Ространснадзор. Они наделены всеми полномочиями в данной сфере, которые утверждены Постановлением Правительства РФ №398 от 30.07.2004 и реализуются, следуя Положению о федеральном госконтроле (надзоре) на автотранспорте, городском наземном электротранспорте и в дорожном хозяйстве, установленному Постановлением Правительства РФ №1043 от 29.06.2021 (Положение о контроле на автотранспорте).

Указ Президента РФ №711 от 21.12.2016 утвердил Положение о МВД РФ, которое устанавливает контролирующие полномочия этого госоргана в области безопасности движения на дорогах, а часть первая ст. 30 Федерального закона РФ №196-ФЗ от 10.12.1995 "О безопасности дорожного движения" конкретизирует порядок реализации функций надзора за тем, чтобы все участники дорожного движения соблюдали правовые нормы и положения законов РФ, касающихся данной сферы. Эти надзорные функции регулирует также Федеральный закон № 3-ФЗ "О полиции" и утвержденный Приказом МВД №664 Административный регламент в сфере безопасности движения на дорогах. Кроме того, Постановление Правительства РФ №1101 от 30.06.2021 утвердило Положение о контроле в области безопасности движения на дорогах, согласно которому федеральный госконтроль в данной сфере осуществляют органы ГИБДД.

Вышеперечисленные Положения о госконтроле на автотранспорте и в сфере безопасности движения на дорогах устанавливают перечень требований, в рамках которого реализуются контролирующие полномочия ГИБДД и органов транспортного надзора.

Отдельные нормативные акты устанавливают предметы и цели госнадзора – это, в первую очередь, Постановление Правительства РФ №1101 от 30.06.2021 и Постановление Правительства РФ №1043 от 29.06.2021. Цели госконтроля на автотранспорте и в сфере безопасного дорожного движения сходны – и там, и там это надзор за тем, чтобы при выполнении перевозок автомобильным транспортом соблюдались нормативные требования, направленные на снижение числа ДТП и тяжести их последствий. Схожесть надзорных целей утверждается также дублированием предметов госконтроля. Например, в пунктах 2 обоих рассматриваемых Положений (о госконтроле на автотранспорте и в сфере безопасности дорожного движения) почти полностью совпадает перечень предметов контроля, среди которых:

  • соблюдение нормативных требований к автоперевозкам грузов, представляющих опасность;
  • соблюдение нормативных требований к ремонтным дорожным работам, к деятельности, направленной на содержание и обслуживание автодорог и дорожных сооружений;
  • соблюдение нормативных требований к пассажиро- и грузоперевозкам, а также к эксплуатации средств автотранспорта.

Последний из вышеперечисленных предметов госконтроля ограничивается ситуациями, когда речь идет о ДТП, которое повлекло нанесение ущерба здоровью человека или лишение его жизни, то есть фактически относится к надзору не на автотранспорте, а в области безопасности движения на дорогах.

В Положении о госконтроле на автотранспорте говорится о реализации контроля за соблюдением всех установленных законом требований только органами транспортного надзора. Эти органы контролируют также и обязательность требований, предъявляемых к пассажиро- и грузоперевозкам на автотранспорте, отводя органам надзора в сфере безопасности движения роль второстепенных.

На практике полномочия контролирующих органов реализуются путем четкого определения перечня прав должностных лиц этих органов. У них должно быть обязательное право доступа к автотранспортному средству как объекту надзора, и, соответственно, право доступа к документации, которая оформлена на осуществляемую перевозку. Сотрудников ГИБДД наделяют перечисленными правами несколько нормативных актов разного уровня. Среди них Федеральный закон № 3-ФЗ "О полиции", Административный регламент в сфере безопасного дорожного движения, Положение о госконтроле в области безопасности дорожного движения и, конечно, Правила дорожного движения. Последние устанавливают в том числе правило, что даже водители на международных автоперевозках подчиняются российскому регламенту в данной области и должны выполнять остановку на спецпунктах транспортного контроля (которые обозначаются особым знаком 7.14.2), если этого требуют должностные лица Ространснадзора, предъявляя свое автотранспортное средство, документы и разрешения на перевозку на проверку. Такое положение дел дополнительно предусмотрено в международных договорах, заключаемых Россией с другими странами.

Ситуация с государственным и муниципальным надзором и контролем осложняется тем, что фактически Постановление Правительства РФ №336 указывает единственный реализуемый способ контроля в форме так называемого постоянного рейда. Только к нему не относятся ограничения, накладываемые Постановлением №336 на остальные способы надзора, поскольку это особый режим госконтроля. Дело в том, что субъекты, которые осуществляют свою автотранспортную деятельность, нарушая перечень нормативных требований, ничем не ограничиваются, выбирая территории своих перевозок, а значит, места потенциально небезопасных для окружающих нарушений. Поэтому точки, в которых осуществляется госконтроль в форме постоянного рейда (подкрепленный правом останавливать автотранспортное средство), считаются ключевым моментом, определяющим эффективное воплощение полномочий контроля. Местонахождение таких точек строго ограничивается действующими Положениями о госконтроле.

Положение о надзоре на автотранспорте устанавливает, что осуществление госконтроля в форме постоянного рейда в лице сотрудников Ространснадзора должно происходить на постоянных пунктах контроля веса и габарита автотранспортных средств и на подобных же передвижных пунктах, а также на постоянных и передвижных пунктах контроля на автодорогах общего пользования РФ, передвижных пунктах, обозначаемых знаками парковок (стоянок) автотранспортных средств, остановочных пунктах контроля, располагающихся на автовокзалах, автостанциях, иных точках посадки (высадки) пассажиров.

Положение о контроле в сфере безопасности движения на дорогах определяет, что осуществление постоянного рейда происходит в пунктах надзора, устанавливаемых в границах своей компетенции сотрудниками МВД РФ и его органов, которые уполномочены на реализацию федерального надзора на конкретных территориях.

Надо отметить, что сотрудники ГИБДД, одновременно числясь сотрудниками полиции, соответственно имеют больше прав в сравнении с сотрудниками Ространснадзора в плане выбора точек реализации госконтроля и остановки для этого автотранспортных средств.

Мы рассмотрели различные стороны осуществления госконтроля в автотранспортной сфере: кто наделен контролирующими полномочиями, что входит в перечень предметов контроля, кто обладает правами останавливать автотранспортные средства и выбирать точки осуществления госнадзора за автоперевозками. Подробный анализ всего вышеперечисленного продемонстрировал заметную диспаритетность отдельных элементов данной системы. Она проявляется в том, что отсутствует строгое разграничение выданных полномочий, имеется дублирование предметов контроля, наблюдается несбалансированность распределения предметов госконтроля между различными органами исполнительной власти.

Фактически мы видим довольно ассиметричную структуру, при этом зеркально отражающую и повторяющую в своих Положениях списки требований к владельцам автотранспорта и перечень прав контролирующих должностных лиц. Асимметрия выражается, прежде всего, в наделении органов ГИБДД правом останавливать автотранспортные средства и выбирать точки реализации контроля, но ограничением их контроля в области требований к автоперевозкам. Ространснадзор, напротив, наделяется правом надзора за более широким перечнем требований, обязательных для владельцев автотранспорта, осуществляющих грузо- и пассажироперевозки.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) частично дублирует перечень полномочий должностных лиц в части способов административного воздействия, еще больше усугубляя ситуацию. Ст. 23.3 и ст. 23.36 КоАП гласят о равных полномочиях сотрудников Ространснадзора и сотрудников органов внутренних дел в рассмотрении дел об административных нарушениях, которые предусматриваются рядом статей Кодекса: 6.24, 8.22, 8.23, 11.23, 12.21.2, 12.23, 12.31.1.

В результате дублируются и конечные цели и задачи обоих типов государственного контроля в сфере автоперевозок. Если исходить из накопленного опыта надзора в области осуществления автоперевозок, то проблема частичного дублирования контролирующих полномочий ГИБДД и Ространснадзора может решиться с помощью уравнивания возможностей госконтроля органов ГИБДД и Ространснадзора и наделения их равными правами (например, останавливать автотранспортные средства и выбирать точки проведения досмотра). То есть необходимо расширить права Ространснадзора в этой области контроля, что в целом повысит его эффективность.

Мы приходим к выводу, что во все законодательные акты, которые регулируют систему реализации мероприятий государственного контроля, должны быть внесены соответствующие изменения. Подобное решение станет наиболее значимым для повышения общей эффективности государственного надзора в автотранспортной сфере и окажет заметное влияние на укрепление роли правового управления в целом [4, с. 74].

Список литературы

  1. Авакьян, С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь: словарь / С. А. Авакьян. - М.: Юстицинформ, 2015. - 656 с. [Электронный ресурс]. URL: https://e.lanbook.com/book/65146 (дата обращения: 01.05.2023).
  2. Богославский, Е. А. Контроль и надзор как форма реализации правовой политики: монография / - М.: НИИ ИЭП, 2015. - 122 с.
  3. Кудилинский, М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий "контроль и "надзор" / М. Н. Кудилинский // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - № 8(57). - С. 47-52.
  4. Перов, С. В. Контрольно-надзорные и регуляторные функции федеральных органов исполнительной власти: проблемы разграничения в контексте административной реформы / С. В. Перов // Lex Russica (Русский закон). – 2019. – № 2(147). – С. 69-80.
  5. Петров, А. В. Юридическая природа государственного контроля и надзора / А. В. Петров, А. Е. Епифанов // Журнал российского права. - 2013. - № 7(199). - С. 36-49.
  6. Россинский, Б. В. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 6-е издание, дополненное и пересмотренное. - Москва : Юридическое издательство "Норма", 2019. - 640 с.

Интересная статья? Поделись ей с другими: