УДК 346.9

Общественный контроль в Российской Федерации и делегирование отдельных публичных полномочий

Белобородов Максим Владимирович – кандидат экономических наук, доцент кафедры Гражданского права и процесса Юридической школы Дальневосточного федерального университета; председатель комиссии по развитию общественного контроля Приморского отделения Ассоциации юристов России; независимый эксперт Министерства юстиции РФ, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

Засовин Антон Дмитриевич – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: В статье рассматриваются полномочия субъектов и круг объектов общественного контроля относительно их полномочий законодательного регулирования. Проанализировано действующее законодательство на предмет неточности терминологии и обозначена зависимость понятия общественного контроля от института делегирования публичных полномочий.

Ключевые слова: публичные полномочия, общественный контроль, общественная палата, делегирование, передача полномочий.

Общественный контроль может осуществляться различными субъектами во многих сферах жизни общества. Перечень субъектов определен в статье 9 Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [2] (далее – ФЗ № 212).

Так, к ним относятся:

  1. общественная палата Российской Федерации;
  2. общественные палаты субъектов Российской Федерации;
  3. общественные палаты (советы) муниципальных образований;
  4. общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Помимо перечисленных субъектов, в определенных случае, и в установленном порядке могут создаваться:

  1. общественные наблюдательные комиссии;
  2. общественные инспекции;
  3. группы общественного контроля;

Также в статье указывается, что могут создаваться и иные структуры общественного контроля, что говорит о том, что список субъектов открыт.

Однако здесь не идет речи о полномочиях граждан, несмотря на то, что их также можно отнести к субъектам общественного контроля, так как они наделены таким правом в соответствии со статьей 3 ФЗ № 212, где прямо сказано о возможности участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе объединений и организаций. В литературе же такая позиция находит своих сторонников, например В.Н.Казаков, который в своей работе, рассматривая индивидуальный общественный контроль, отмечает, что гражданин является главным субъектом общественного контроля [5, c. 27]. Поэтому, странным выглядит решение законодателя разделить упомянутые статьи. Тем не менее, это не является проблемой, так как субъектный состав общественного контроля достаточно хорошо конкретизирован

С другой стороны, стоит рассмотреть предмет объекта общественного контроля. Для его определения необходимо обратиться к статье 4 ФЗ № 212, где сказано следующее: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». В законе дается понятие общественного контроля, а также раскрываются объекты, над которыми он осуществляется. Как и в случае с субъектами общественного контроля, данный перечень открытый, что в свою очередь вызывает на практике определенные трудности. Подобный подход подвержен критике со стороны И.С. Митряева, который утверждает, что формулировка весьма размытая и предлагает следующий перечень объектов «…учреждения и органы государственной власти, органы муниципальной власти и местного самоуправления, иные муниципальные органы, муниципальные и государственные некоммерческие учреждения и организации, равно как организации, деятельность которых касается сферы общественных и государственных интересов» [6, c. 93]. Хотелось бы отметить недостатки такой позиции. Автор изменяет два ключевых элемента в законодательном определении, во-первых, исключает такой критерий как «публичные полномочия», во-вторых, вносит новый критерий «общественные и государственные интересы». Главная проблема заключается в том, что под общественные и государственные интересы можно отнести достаточно большую и так же, весьма неопределенную номенклатуру явлений. Например, деятельность любых частных организаций, будь то производство чего-либо или обычная розничная торговля, всегда будет осуществляться в интересах государства, так как, во-первых, это доход от налогов, во-вторых, это обеспечение каких-либо потребностей населения в том или ином товаре, или услуге.

Опять же, легальных определений предлагаемых понятий нет, но в законодательстве они, тем не менее встречаются. Например, статья 152.2 Гражданского кодекса РФ [1], упоминает все три вида интересов: государственный, публичный и общественный. Рассмотрим общественные интересы, так как именно их предлагает автор и они, в частности, частично раскрываются в Постановлении Пленума Верховного Суда от 2010 года № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации». В пункте 25 указанного постановления говорится, что к общественным интересам следует относить не любой интерес, проявляемый аудиторией, а, например, потребность общества в обнаружении и раскрытии угрозы демократическому правовому государству и гражданскому обществу, общественной безопасности, окружающей среде [8]. Слово «например» здесь, нам прямо говорит об открытом характере перечисленных ситуаций. Проблема в том, что из перечисленных примеров мы не сможем составить полноценное понятие, так как для этого необходимы сущностные признаки, а не частные случаи описываемого явления. То есть, мы опять встречаемся с неопределенностью понятия, именно то, от чего изначально хотел избавиться автор. В итоге получается, что перечень объектов стал еще более «размытый» чем в изначальном варианте. Но стоит помнить, что законодательное понятие делает конкретный акцент именно на делегировании публичных полномочий. Поэтому вряд ли можно обойтись без этого критерия.

В целом, можно согласиться с позицией автора о том, что существующее понятие неточно. Ведь если делегирование публичных полномочий между государственными органами и образованиями процесс понятный и отработанный, то в случае с делегированием публичных полномочий субъектам частно - правовой сферы возникают трудности. Проблемой является недостаточная регламентация данной области. Не существует какого-либо универсального нормативно акта, регулирующего подобные отношения. Обычно все сводится к принятию отдельного закона или подзаконного акта для каждого конкретного случая. Примером такой передачи полномочий можно привести Приказ Роскомнадзора от 29.09.2021 «Об утверждении порядка наделения организации полномочиями на проведение исследований объема аудитории [4], где устанавливается возможность для какой-либо организации выполнять указанные в приказе полномочия. Еще одним примером можно привести свободный порт Владивосток, который действует на основании Федерального закона № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток» [3]. В части 3 статьи 8 данного закона указанно, что уполномоченный федеральный орган вправе передать свои полномочия управляющей компании. В таком порядке могут быть переданы полномочия по ведению реестра резидентов порта Владивосток и по обеспечению деятельности наблюдательного совета порта Владивосток. Передача полномочий при этом, оформляется соглашением между уполномоченным федеральным органом и управляющей компанией.

Можно привести и другие примеры, но если обратится к классификации форм делегирования, то О.В. Романовская приводит следующий вариант: сорегулирование, саморегулирование и квазирегулирование; создание организации с особым статусом, совмещающей в себе признаки государственного органа и некоммерческой организации, но имеющей право на занятие предпринимательской деятельностью; управление территорией организацией частного права; аутсорсинг функций органов государственной власти [7, c. 153]. 

Например, порт Владивосток, по такой классификации будет относиться к управлению территорией организацией частного права.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблема точного определения объектов общественного контроля заключается, в том числе и в отсутствии законодательного закрепления общих норм, направленных на регулирование института делегирования отдельных публичных полномочий. По мнению авторов, для укрепления эффективности общественного контроля на уровне Российской Федерации, в частности на примере Приморского края, необходимо создать общественные палаты в каждом муниципальном образовании, которые будут наделены правом осуществления эффективного контроля за действием (бездействием) муниципальной власти, включая полномочия по осуществлению проверки эффективности использования бюджетных средств, проведения закупок для муниципальных нужд, защиты прав и интересов жителей и предпринимателей муниципального образования.

Список литературы

  1. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // "Российская газета".1994. № 238-239.
  2. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2014 г. № 30 (часть I) Ст. 4213.
  3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" // Собрание законодательства РФ. 2015 г. № 29 (часть I) Ст. 4338.
  4. Приказ Роскомнадзора от 29.09.2021 «Об утверждении порядка наделения организации полномочиями на проведение исследований объема аудитории» // СПС КонсультантПлюс. URL: http://www.consultanru/document/cons_doc_LAW_400603/63c789c46b0c62bf8d056fba7fd8799fb6492977/ (дата обращения: 24.12.2021).
  5. Казаков В.Н., Евсиков К.С., Беляткина К.А. Институт общественного контроля в Российской Федерации как элемент гражданского общества // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2017. № 3-2. С. 22-30.
  6. Митряев И.С. Понятие и формы общественного контроля // Образование. Наука. Научные кадры. 2020. №2. С. 91-94.
  7. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. №2. С. 143-154.
  8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 (ред. от 09.02.2012) "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" // "Российская газета". 2012. № 35.

Интересная статья? Поделись ей с другими: