УДК 346.9

Правовая политика Российской Федерации при регулировании деятельности отдельных видов юридических лиц в процессе закупки товаров, работ, услуг

Белобородов Максим Владимирович – кандидат экономических наук, доцент кафедры Гражданского права и процесса Юридической школы Дальневосточного федерального университета; председатель комиссии по развитию общественного контроля Приморского отделения Ассоциации юристов России; независимый эксперт Министерства юстиции РФ, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

Засовин Антон Дмитриевич – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: В статье проводится анализ федеральных законов и подзаконных правовых актов в сфере общественного контроля над деятельностью отдельных юридических лиц с целью выявления основных направлений государственной политики в данной сфере. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что законодатель довольно часто вносит изменения либо дополняет и отменяет нормативные правовые акты, регулирующие процедуру конкурентных закупок в данной сфере, что, данного правового института.

Ключевые слова: правовая политика, конкурентные закупки, общественный контроль, поправки в закон, контрактная система.

Под отдельными видами юридических лиц законодатель понимает субъектов монополий и компании с долей государственного участия. В связи с этим, в статье рассматривается правовая политика государства в сфере конкурентных закупок.

Так как конкретно направленных доктринальных правовых актов на момент начала развития института государственных закупок не было, то представляется важным рассмотреть тенденцию развития законодательства в этой области и обстоятельства его принятия.

Начать следует, в первую очередь, с уже утратившего силу Федерального закона № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[1] (Далее – ФЗ № 94) и далее рассмотреть такие законы как № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2] (Далее – ФЗ № 44) и № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[3](Далее – ФЗ № 223).

ФЗ № 94 был первым основательным актом, регулирующим отношения в сфере госзакупок. Однако, на данный момент он имеет лишь историческую значимость, так как стал недействительным с 1 января 2014 года. Тем не менее, этот акт является показательным примером неоднозначности государственной политики в исследуемой области, точнее её отсутствии. На протяжении всего существования, в него 39 раз вносились изменения и несмотря на это его признали неэффективным, что вероятнее всего, говорит об отсутствии какой-либо концепции развития законодательства о государственных закупках в первом десятилетии 21-го века.

Следует отметить основные недостатки указанного закона, с целью сравнить действующее законодательство на предмет их исправления. К таковым при анализе закона можно отнести:

часть 4 статьи 28 устанавливает основным критерием выбора исполнителя минимальнуюцену контракта. Указаны и другие критерии, но уже в качестве второстепенных. Учитывая этот факт, качество предоставляемого исполнения было низким, что иногда отмечается в литературе;
в законе отсутствовало регулирования ряда важных стадий закупок, таких как планирование, заключение контракта и его исполнение. Для сравнения в ФЗ № 44 этому вопросу посвящена Глава 2 «Планирование» и Глава 3 «Осуществление закупок» в общей сложности более 30 статей;
возможность обхода реестра недобросовестных поставщиков. Пункт 1 части 3 статьи 19 закреплял то, что в случае с юридическими лицами, должны были вноситься только сведения о их наименовании и местонахождении. То есть, не было возможности как-то зафиксировать тех, кто был участником таких юридических лиц и соответственно для обхода этого реестра они могли создавать новые юридические лица. Хотя вероятно законодатель не видел в этом проблему, так как изменения в указанный пункт вносились дважды, в 2008 [4] и 2010 [5] году;

К недостаткам, некоторые ученые [21] так же относят следует признать:

Отсутствие возможности выстраивать долгосрочные отношения между государственным заказчиком и подрядчиком;
Отсутствие централизации функции закупок;
И многие другие.

Минусы рассмотренного закона понятны, но возникает закономерный вопрос, почему нельзя было продолжить его дальнейшее совершенствование? Ведь отсутствие каких-либо норм решается их добавлением. Такой позиции, вероятно и придерживалась Федеральная антимонопольная служба России, о чем будет подробнее ниже.

Сейчас жестоит плавно перейти к обстоятельствам принятия действующего на данный момент ФЗ № 44.

Основной предпосылкой этому было Послание президента РФ Федеральному Собранию от 2010 года, которое с некоторыми условностями можно назвать первым доктринальным актом по госзакупкам. В нем президент отметил, что при нынешней ситуации потери государства составляют 1 трлн. рублей и потребовал разработать новую редакцию закона об отдельных видах юридических лиц [20].

На то время правовым регулированием этой сферы занимались два органа ФАС России и Минэкономразвития. Полномочия первого органа закреплены в пункте 1 Положения о ФАС[15] и по сей день, в котором перечислены такие из них, как принятие актов и контроль за законодательством в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Подобные полномочия были зафиксированы и у Минэкономразвития в Постановлении Правительства от 2013 года № 728[16]и в Постановлении Правительства от 2008 года № 437[17], но с 2017 года они были переданы Министерству финансов путем принятия Постановления правительства от 2017 года № 446[18]. Этот факт, а также то, что у государства не было единой концепции о развитии государственных закупок привело к тому, чтодва органа ответственных за правовое регулирование в этой области предложили два различных пути решения проблемы.

Как и было сказано выше, ФАС России придерживалось позиции сохранения ФЗ № 94, а Минэкономразвития предложило новую систему госзакупок и соответственно проект нового закона. Если смотреть с точки зрения настоящего времени, то можно предположить, что государство пошло по второму пути.

Однако ни одна из предложенных концепций не была принята в своем изначальном виде. Разве что на их основе был доработан еще действующий на тот момент ФЗ № 94, в части решения наиболее важных задач и 29 сентября Президент все же заявил, что нужно принять новый закон, заявив определенные требования. То есть, какие-то конкретные идеи о том, как должна выглядеть эта область регулирования.

Поэтому именно этот момент, по нашему мнению, можно считать началом формирования правовой политики государственных закупок. Ведь здесь нам и была представлена деятельность государственных органов по формированию основных концепций развития законодательства. И некоторые из предложений все же нашли свое отражение в принятом позже ФЗ № 44. В связи с чем можно провести его сравнение с положениями, которые были представлены как ФАС России, так и Минэкономразвития с целью хотя бы частично определить направление государственной политики.

Первым пунктом можно взять способ контроля. Минэкономразвития РФ предлагало обеспечить общественный контроль, который бы реализовался как через общественные организации, так и непосредственно через граждан. ФАС России же, склонялась сторону увеличения числа публикаций различных сведений по госзакупкам, на основании которых возможно предъявление каких-либо жалоб.

Принятие Федерального закона № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [6] в 2014 году дает однозначный ответ на этот вопрос.

Далее следует рассмотреть круг полномочий специальных субъектов проведения закупок. ФАС РФ предложило создать уполномоченный орган, который бы действовал на федеральном, субъектном и муниципальном уровне. Минэкономразвития РФ не упомянуло в своем проекте о таком институте.

Схожая позиция нашла свое отражение в статье 38 ФЗ № 44, где говорится о контрактной службе и контрактном управляющем. Хотя это и не отдельный государственный орган, тем не менее, по совокупности полномочий он будет являться его идейным преемником.

Еще одним пунктом следует выделить способ обеспечения исполнения контракта.

По предложению Минэкономразвития РФ, если при проведении аукциона цена будет снижена более чем на 25% от изначальной, то необходимо признать его несостоявшимся. ФАС России в таком случае предлагал в 1,5 раза увеличить сумму обеспечения.

Обращаемся к части 1 статье 37 ФЗ № 44, где сказано «если…предложена сумма цен единиц товара, работы, услуги, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной суммы цен указанных единиц, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в извещении об осуществлении закупки…». Очевидно, какой подход был избран.

Также два федеральных органа предложили введение типовых контрактов. Норма о них нашла свое закрепление в части 11 статьи 34 ФЗ № 44.

В таком сравнении мы можем отследить какие концепции оказались несостоятельны, а какие вполне себе используются государством и развиваются с завидной частотой. Все же изменения в ФЗ № 44 вносятся довольно часто, так уже было принято более 60 Федеральных законов с различными поправками. Но важным является то, что эти изменения происходят в том ключе, который был заложен в 2010 году. Поэтому хоть и без принятия доктринальных актов и с некоторыми условностями, но целенаправленная правовая политика по госзакупкамскорее существовала, чем нет.

Далее, в 2019 году Распоряжением Правительства была утверждена «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах»[19]. Глава 7 данного документа полностью посвящена развитию системы госзакупок. Фактически это полноценный доктринальный акт, который определил ряд направлений развития законодательства и поставил ряд задач необходимых для их реализации. Интересным моментом является то, что планируется проработать вопрос о кодификации правового регулирования контрактной системы.

На данный момент можно провести анализ проведенной работы по реализации данной концепции по некоторым пунктам, многие из которых были реализованы путем принятия ряда Федеральных законов о внесении изменений в ФЗ № 44, например от 01 мая 2019 № 71-ФЗ[7], от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ [8] и так далее, в частности:

объединение плана закупок и плана-графика закупок в единый электронный документ, путем упразднения понятия плана закупок и дополнения статьи 16. Является основной мерой по упрощению планирования закупок;
проведение интеграции планирования закупочной деятельности с бюджетным планированием путем комплексных дополнений статьи 99;
при непосредственном изучении официального сайта ЕИС [22] подтвердилось, что каталог был интегрирован с иными информационными системами, в частности с ЕСКЛП. Однако на сайте было представлено всего 26 разделов из планируемых 28 разделов уже к 2020 году. Также, на сайт была добавлена ГИС «Независимый регистратор».

Вообще, развитие электронного каталога является последовательным исполнением политики информационного развития общества, которая охватывает в том числе и сферу деятельности государственных органов. Определяется она рядом Указов президента от 1 декабря 2016 года № 642 [12], от 5 декабря 2016 года № 646 [13] и от 2017 года № 203 [14] каждый из которых является полноценным доктринальным актом;

обозначенные как избыточные требования к заказчику упрощены. Исключены требования фиксированного размера штрафа в статье 34. Из статьи 94 исключена обязанность заказчика по формированию отчетов в ЕИС;
повышение взаимной ответственности заказчика и исполнителя. В статье 34 внесены дополнения относительно цен и сроков по контрактам, в статье 37 закрепили условия получения аванса;
в рамках оптимизации изменена статья 95 в части существенных условий и возможности изменения срока. В статье 94 исключена обязанность по привлечению внешних экспертов. Статья 93 теперь закрепляет, что извещение при единственном поставщике больше не требуется.
меры по противодействию коррупции. Основные изменения были внесены указанным выше ФЗ № 50, который внес изменения в статью 99 разделив полномочия контроля и планирование закупок, а также дополнил порядок контроля в отношении операторов электронных площадок.

Данный пункт, так же как в случае с информационной политикой, является одним из этапов реализации антикоррупционной политики, проведение которой закрепляется Указами Президент «О Национальном плане противодействия коррупции». Конкретно на этом этапе действовал Указ от 29 июня 2018 г. № 378 [10] раздел 3 которого был посвящен противодействию коррупции в сфере закупок. Сейчас действует новый Указ от 16 августа 2021 г. № 478 [11] в нем данному вопросу уделен раздел 10.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что основная часть поставленных концепцией задач была выполнена. Также, в рамках реализации правовой политики в сфере государственных закупок, в том числе были реализованы такие виды политики, как антикоррупционная и информационная. Основная часть изменений предусмотренных доктринальным актом была внесена в 2019 году, но общее изменение законодательства продолжается с обычными темпами, так в 2020 и 2021 году было принято еще 24 закона о внесении изменений в ФЗ № 44, наиболее значимым из которых был от 2 июля 2021 года № 360-ФЗ [9]. Однако, «Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах» лишь частично затрагивает сферу госзакупок, а так как иных подобных актов на данный момент не принято, мы вряд ли можем говорить и о единой правовой политике на этом направлении. Тем не менее, при системном применении иных актов, упомянутых ранее в тексте, можно однозначно сказать, что она существует, но лишь в отдельных частях.

В связи с этим, важным процессом представляется формирование доктринального акта, который бы позволил определить развитие института государственных закупок в целом, а не например в его антикоррупционной составляющей. Необходимость этого также подчеркивает упомянутый ранее тезис о целесообразности кодификации контрактной системы. В случае принятия такого решения гармония между отдельными законодательными актами объединяемых в кодекс будет иметь решающее значение, но в данный момент сложно такое представить, учитывая количество вносимых изменений даже в один ФЗ № 44.

Список литературы

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства РФ от 25 июля 2005 г. № 30 (часть I) ст. 3105.
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание РФ от 8 апреля 2013 г. № 14 ст. 1652.
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" // Собрание законодательства РФ от 25 июля 2011 г. № 30 (часть I) ст. 4571.
Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 5 января 2009 г. № 1 ст. 16.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // Собрание законодательства РФ от 10 мая 2010 г. № 19 ст. 2291.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 28 июля 2014 г. № 30 (часть I) ст. 4213.
Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства РФ от 6 мая 2019 г. № 18 ст. 2195.
Федеральный закон от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства РФ от 8 апреля 2019 г. № 14 (часть I) ст. 1463.
Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 5 июля 2021 г. № 27 (часть II) ст. 5188.
Указ Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы" // Собрание законодательства РФ от 2 июля 2018 г. № 27 ст. 4038.
Указ Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2021 - 2024 годы" // Собрание законодательства РФ от 23 августа 2021 г. № 34 ст. 6170.
Указ Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642 "О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 5 декабря 2016 г. № 49 ст. 6887.
Указ Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646 "Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации" // Собрании законодательства РФ от 12 декабря 2016 г. № 50 ст. 7074.
Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 "О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы" // Собрании законодательства РФ от 15 мая 2017 г. № 20 ст. 2901.
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // Собрании законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3259.
Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 2 сентября 2013 г. № 35 ст. 4514.
Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 16 июня 2008 г. № 24 ст. 2867.
Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2017 г. № 446 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ от 24 апреля 2017 г. № 17 ст. 2569.
Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.» // Собрание законодательства РФ от 11 февраля 2019 г. № 6. ст. 542.
Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета от 01.12.2010 г. № 271.
Долгих А. С. Достойнства и недостатки Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. №12-1. С 267-271.
Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок // [Электронный ресурс]: сайт. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/ktru/start/startPage.html.

Интересная статья? Поделись ей с другими: