Нестоимостные критерии оценки заявок участников закупок как законный способ ограничения конкуренции

Хаванова Валерия Валерьевна – магистрант Ленинградского государственного университета имени А. С. Пушкина.

Аннотация: В данной статье рассматриваются нестоимостные критерии оценки заявок на участие в закупке, наиболее часто встречающиеся в практике закупочной деятельности заказчиков в рамках Федерального закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», обоснованность и необоснованность их установления, а также их влияние на выбор победителей закупок.

Ключевые слова: Закупки отдельными видами юридических лиц, критерии оценки, порядок оценки, ограничение конкуренции.

Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) устанавливает необходимость указания в документации о конкурентной закупке критериев и порядка оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке. При этом Закон о закупках не содержит каких-либо ограничений в части видов критериев оценки и сопоставления заявок участников закупки (далее – критерии оценки), пропорциональности их значения, а также порядка проведения оценки и сопоставления заявок по данным критериям (далее – порядок оценки). По сути, единственным ограничением заказчика при установлении в документации о конкурентной закупке критериев оценки является указание в Законе о закупках на необходимость обеспечения конкуренции между участниками конкурентной закупки и отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Нестоимостные критерии оценки используются при оценке и сопоставлении заявок на участие в таких закупочных процедурах, как конкурс и запрос предложений. В отличие от аукциона и запроса котировок, где единственный критерий оценки – минимальная «цена договора», при проведении конкурса и запроса предложений заказчик может установить один или более нестоимостных критериев оценки. Наиболее часто встречаются такие нестоимостные критерии оценки, как:

- опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг);

- срок поставки товара (выполнения работ, оказания услуг);

- квалификация участника закупки (обеспеченность материально-техническими ресурсами, финансовыми ресурсами, кадровыми ресурсами с определенным уровнем квалификации, оборудованием, деловая репутация и т. д.);

- качественные, функциональные и иные характеристики товара (работы, услуги), описанные участником закупки в заявке.

Из всех вышеуказанных критериев оценки очевидная обоснованность установления может быть определена только в отношении срока поставки товара (выполнения работ, оказания услуг). При этом самым спорным критерием оценки является второй после «цены договора» наиболее часто встречающийся критерий оценки – опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг).

Объективно наличие опыта у участника закупки, как и его отсутствие, не может влиять на качество поставляемого им товара (выполняемой работы, оказываемой услуги) и добросовестность исполнения им своих обязательств. Безусловно, опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг) у участника закупки – это определенный плюс для заказчика, т. к. он будет рассчитывать на такое же успешное выполнение таким участником закупки обязательств перед ним. Однако такой критерий оценки не должен превалировать при выборе победителя закупки, т. к. не гарантирует заказчику качество приобретаемых товаров (работ, услуг), надежность и добросовестность участника закупки.

Однако, исходя из практики, критерий оценки «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)» контролирующие органы считают вполне легитимным.

Так Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу признало необоснованной жалобу ООО «С» на действия ФГБУК «Г» при организации и проведении конкурса на проведение работ по реставрации объекта культурного наследия федерального значения «Фонтан «Фаворитка», не усмотрев в действиях ФГБУК «Г» пунктов 1, 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках.

ООО «С» считало, что в документации о закупке ФГБУК «Г» допустил нарушение в части «установлении необоснованно узких требований для оценки заявок по показателю «Объем выполненных работ на объектах культурного наследия» критерия «Квалификация участника и (или) коллектива его сотрудников», ограничивающих конкуренцию среди потенциальных участников Закупки».

В документации о закупке ФГБУК «Г» установил, что предметом оценки по названному показателю «служит количество объектов культурного наследия, на которых проведены работы по реставрации, реконструкции, восстановлению и аварийному ремонту кладок из естественного и искусственного камня на гидротехнических сооружениях 18, 19 века за период с 2011 по 2015 г. г. включительно с ценой контракта (договора) не менее 15 000 000,00 рублей», что по мнению ООО «С» приводит к необоснованному ограничению конкуренции.

Стоит отметить, что документацией о закупке установлено всего два критерия со следующей значимостью:

«1) Цена договора (Ra), значимость критерия оценки = 30;

2) Квалификация участника и (или) коллектива его сотрудников (опыт работы, образование, квалификация персонала, деловая репутация), значимость критерия оценки = 70:

- Показатель № 1 «Опыт выполнения работ на объектах культурного наследия. Работы по реставрации, реконструкции, восстановлению и аварийному ремонту кладок из естественного и искусственного камня на гидротехнических сооружениях 18, 19 века за период с 2011 по 2015 гг. включительно с ценой контракта (договора) не менее 15 000 000,00 рублей», значимость показателя критерия = 80;

- Показатель № 2: «Наличие у участника специалистов и иных работников определенного уровня квалификации», значимость показателя критерия = 20».

Таким образом, оспариваемый ООО «С» показатель не только имеет наибольшее значение в рамках критерия «2) Квалификация участника…», но и сам этот критерий имеет превалирующее значение над критерием «Цена договора». Соответственно, победителем данной закупки станет участник закупки, у которого имеется наибольший опыт, а не предложивший наименьшую цену договора.

Для наглядности влияния критерия оценки «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)» на выбор победителя закупки рассмотрим гипотетическую, но при этом не менее реальную ситуацию, когда в документации о конкурентной закупке установлено два критерия оценки заявок:

- «цена договора» со значимостью 60 %.

Для расчета рейтинга заявки по данному критерию используем следующую формулу:

,

где:

– количество рейтинговых баллов, присуждаемых заявке участие в закупке по критерию оценки «цена договора»;

– минимальное предложение по цене договора, из сделанных участниками закупки, руб.;

– предложение участника закупки, чья заявка оценивается, по цене договора, руб.;

– значимость критерия оценки «цена договора»;

- «опыт выполнения работ» со значимостью 40 %.

Для расчета рейтинга заявки по данному критерию используем следующую формулу:

,

где:

– количество рейтинговых баллов, присуждаемых заявке участие в закупке по критерию оценки «опыт выполнения работ»;

– объем выполненных работ участником закупки, заявка на участие в закупке которого оценивается, руб.;

– максимальный объем выполненных участником закупки работ, руб.;

– значимость критерия оценки «опыт выполнения работ».

На участие в такой закупке поступило три заявки со следующими показателями по указанным критериям:

Участник закупки	Показатель по критерию «цена договора», руб.	Показатель по критерию опыт выполнения работ», руб.
АО «А»	5 000 000	10 000 000
АО «Б»	4 500 000	5 000 000
АО «В»	2 500 000	0

 

Итоги такой закупки будут следующими:

Участник закупки	Рейтинг по критерию «цена договора», руб.	Рейтинг по критерию опыт выполнения работ», руб.	Итоговый рейтинг
АО «А» – победитель	5 000 000 30 %	10 000 000 40 %	70 %
АО «В» – второе место	2 500 000 60 %	0	60 %
АО «Б»	4 500 000 33 %	5 000 000 20 %	53 %

Таким образом, даже предложив цену договора в половину ниже, чем победитель закупки, участник АО «В», не имеющий опыта выполнения работ согласно условиям документации о закупке «проиграл».

Возникает вопрос, как поставщику (подрядчику, исполнителю) в наше время, когда огромная доля договоров заключается путем проведения конкурентных закупок на электронных площадках, получить опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг), когда он не может стать победителем закупки как раз из-за его отсутствия?

Согласно части 1 статьи 1 Закона о закупках целями Закона о закупках являются, в том числе, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о закупках, при закупках товаров (работ, услуг) заказчики обязаны руководствоваться принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Реализация названных принципов, во взаимосвязи с общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), такими как принцип равенства участников соответствующих правоотношений (статья 1 ГК РФ) и запрет на злоупотребление правом (статья ГК РФ) должна быть основанием для запрета на необоснованное установление таких неценовых критериев оценки, как опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг), со значением, оказывающим решающее влияние на выбор победителя закупки, против действительно важных для исполнения договора критериев – «цена договора», «срок поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)».

При этом для некоторых участник получению рейтинговых баллов по критерию «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)» может препятствовать не отсутствие опыта, а сознательное установление заказчиком требований к этому опыту. Например, наличие опыта за определенный период времени, опыта поставки определенного товара (выполнения определенных работ, оказания определенных услуг), наличие опыта не менее чем на определенную сумму и т. п.

Примером же обоснованного установления заказчиком ограничений в рамках оценки сопоставления заявок по критерию оценки «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)», не связанным с размером значимости данного критерия, является решение Федеральной антимонопольной службы от 17 ноября 2017 г. № 223ФЗ-964/17 о признании необоснованной жалобы ООО «Т» на действия (бездействие) заказчика АО «Ц» при проведении запроса предложений на право заключения договора на разработку рабочей документации, выполнение строительно-монтажных работ и поставку оборудования по объекту «Реконструкция и техническое перевооружение гидротехнических сооружений, судоподъемного и транспортно-передаточного комплекса» ОАО «Ц», г. Северодвинск, Архангельская область, акционерного общества «О», г. Санкт-Петербург. Мелководная набережная. Дноуглубление акватории.

ООО «Т» считало, что «Запроса предложений Заказчиком нарушены принципы и требования Закона о закупках, а именно: Заказчиком в качестве критерия оценки заявок участников закупки, неправомерно установлено требование о наличии у участника закупочной процедуры опыта работ по строительству, реконструкции гидротехнических сооружений».

Документацией о закупке установлены следующие критерии оценки:

«- цена договора, (вес критерия 60%);

- опыт участника, (вес критерия 20%);

- финансовые показатели деятельности предприятия (организации) (вес критерия 10%);

- наличие машин и механизмов, (вес критерия 10%)».

При этом АО «Ц» пояснило, что «объектом закупки является гидротехническое сооружение, в связи с чем участнику закупки в рамках оценочной стадии необходимо представить документы подтверждающие наличие опыта исключительно на гидротехнических сооружениях».

В данном случае установленное заказчиком ограничение по опыту выполнения работ исключительно на гидротехнических сооружениях представляется обоснованным. Однако вопрос о целесообразности и обоснованности установления самого критерия оценки «опыт участника» остается открытым.

Одним из наиболее часто встречающихся видов требований в рамках критерия оценки «опыт поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг)» является установление временного периода получения участником закупки такого опыта.

ООО «УИ» обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу с жалобой на действия ПАО «ЛЭ» при организации и проведении закрытого запроса предложений в электронной форме на поставку силового кабеля на напряжение 6-10 (20) кВ для нужд ПАО «ЛЭ» в 2017-2019.

ООО «УИ» считало, что ПАО «ЛЭ» «в Документации установлен дискриминационный порядок оценки заявок по критериям «Опыт выполнения Договоров поставки силового кабеля на напряжение 6-10 (20) в период 2016-2017» и «Общий опыт работы Участника», что приводит к незаконному предоставлению преимущественных условий ограниченному кругу потенциальных участников Закупки».

Согласно доводам ООО «УИ» «порядок оценки заявок по критериям «Опыт выполнения Договоров поставки силового кабеля на напряжение 6-10 (20) в период 2016-2017» и «Общий опыт работы Участника» несправедлив, так как приводит к незаконному предоставлению преимущественных условий ограниченному кругу потенциальных участников Закупки, имеющих длительный опыт работы на рынке со значительным опытом поставок продукции непосредственно в 2016-2017 гг.».

Представитель ПАО «ЛЭ» пояснил, что «установленный порядок оценки заявок по критериям «Опыт выполнения Договоров поставки силового кабеля на напряжение 6-10 (20) в период 2016-2017» и «Общий опыт работы Участника» с учетом значимости критериев определен на основании потребности Организатора торгов выявить наиболее предпочтительного поставщика товара на основании данных о его благонадежности и имеющегося опыта поставок товара сугубо в рамках предмета Закупки, существенным для Организатора торгов показателем которого является поставок продукции непосредственно за 2016-2017 гг.».

Жалоба ООО «УИ» была признана необоснованной.

При этом совершенно не ясна обоснованность такого критерия оценки, почему он является существенным для ПАО «ЛЭ»?

Установление в документации о закупке критерия «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)» фактически допускает до участия в закупке ограниченный круг участников, получивших ранее других необходимый для участия в закупке опыт и автоматически не допускает к закупке участников с меньшим опытом либо не имеющим опыта. Таким образом, участники закупки, имеющие опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг), участвуют в закупках, побеждают в них по критерию «опыт участника закупки» и становятся более «опытными». Менее опытные участники закупки либо участники закупки, не имеющие опыта, с каждой закупкой с таким критерием оценки становятся все менее конкурентоспособными. Рынок соответствующих закупок для таких участников закупки закрывается данными действиями заказчиков.

Также, установление заказчиком единственного неценового критерия оценки «опыт поставки товара (выполнения работ, оказания услуг)» является недобросовестным поведением, поскольку как единственный критерий он не гарантирует заказчику качество приобретаемых работ, надежность участника закупки, наличия у него в момент закупки необходимых кадровых ресурсов или возможность их привлечения.

Разумеется каждый заказчик желает, чтобы ему поставлял товар (выполнял работу, оказывал услугу) самый квалифицированный и надежный поставщик (подрядчик, исполнитель), у которого есть опыт и квалифицированные кадры, потому что поставщик (подрядчик, исполнитель) уже доказал, что способен качественно выполнить обязательства по договору, а также имея определенную деловую репутацию, он определенно не захочет с ней расставаться.

Однако, зачастую, когда поставщик (подрядчик, исполнитель) выходит на определенный уровень квалификации он получает возможность диктовать свои условия и сам выбирать между заказчиками. Таких поставщиков, например, могут не заинтересовать конкурентные закупки с начальной (максимальной) ценой договора (ценой лота) меньше определенной суммы или необходимость поставки товара (выполнения работ, оказания услуг) в удаленных от его места нахождения регионах страны. Таким образом, заказчик, желая получить наиболее квалифицированного поставщика (подрядчика, исполнителя) и установив в документации о конкурентной закупки большое количество нестоимостных критериев оценки, может и не получить желаемого, но при этом ограничить конкуренцию, «отсеяв» потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), которые могли бы качественно исполнить свои обязательства, но не подали заявки на участие в такой закупки, обоснованно опасаясь быть невыбранными победителем и напрасно потратить временные и денежные ресурсы на аккредитацию на электронной площадке, оформление электронной подписи, оформление и подачу заявки.

Одновременно с этим вполне обосновано, например, установление большого количества нестоимостных критериев оценки при закупке товаров (работ, услуг) в рамках исполнения государственного оборонного заказа, когда победа неквалифицированного поставщика (подрядчика, исполнителя) может обернуться срывом сроков выполнения государственного оборонного заказа.

Таким образом, не может быть единого подхода к обоснованности установления в документации о конкурентной закупке нестоимостных критериев оценки. Каждый конкретный случай является индивидуальным. При этом заказчик при составлении документации о конкурентной закупке должен задать себе вопрос, что он хочет получить по итогам конкурентной закупки: качественный товар (работу, услуг) или конкретного поставщика?

Список литературы