УДК 005.91

Некоторые проблемы административного регламентирования в России

Ложкин Михаил Александрович – студент кафедры Государственного и муниципального управления Северо-Западного института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель Кавеев Камиль Акрямович – кандидат философских наук, доцент кафедры Государственного и муниципального управления Северо-Западного института управления – филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Аннотация: В проводимой административной реформе в период с 2006 по 2010 года, главной целью ставилось введение в обиход управленческой деятельности органов власти административных регламентов для более эффективной реализации властных полномочий. В работе исследуются общие теоретические аспекты административного регламентирования, предмет регулирования, его функциональное назначение, подробно представлены виды. Раскрыто нынешнее состояние регламентирующей деятельности исполнительных органов власти, выявлены недочеты и проблемы на нормативном уровне, из-за которых возникают трудности с их разработкой и применением в повседневной работе органов власти. 

Ключевые слова: административный регламент, государственная функция, государственная услуга, административная процедура, административный акт, административная реформа, публичное управление, орган исполнительной власти.

Без глобальной перестройки социально-экономических отношений в российском обществе не была бы возможной выработка новой практики управления, позволяющей гражданам, отдельным организациям, отраслям и всей стране сохранять конкурентоспособность. В Российской Федерации произошло два типа революционных изменений. Первый – смена планово-распорядительной экономической модели на социально-ориентированную рыночную. Второй – преобразование индустриального общества в информационное с использованием зарубежных методик и технологий.

До сих пор в России формируется новое правовое регулирование. Его задача связана с перестройкой процессов управления в органах исполнительной власти на уровне принципов, методов, задач, содержания. В свою очередь это изменит процессы взаимодействия государства с гражданами через органы публичной власти.

В ходе административной реформы (2006-2010 г.) в России была реализована первоочередная задача, связанная с качественной организацией процессов по обеспечению реализации правоприменительных функций государства. В них содержатся правовые предписания, регулирующие процедуры по исполнению функций госорганов. Также реформа затронула сферу предоставления госуслуг населению и бизнесу, что стало значимым шагом к формированию государственного управления. Подготовка регламентов для административных процедур, предоставляемых исполнительной властью, помогло выстроить более прозрачные отношения государства с народонаселением.

Юридическая наука рассматривает понятие «регламент» в 3 аспектах. Во-первых, это как правовой акт с описанием внутренней организации какой-либо структуры, во-вторых, порядок проведения заседаний, в-третьих, один из видов международных правовых актов. По мнению профессора А.Ф. Ноздрачева, административный регламент – это акт, в котором устанавливаются административные процедуры. А профессор А.И. Стахов утверждает, что под этим словосочетанием следует понимать описание процедур по взаимодействию исполнительной власти с населением и организациями.

На наш взгляд, самым полным и конкретизированным является следующее определение: административный регламент – это документ органа исполнительной власти, который сформирован на основе российского законодательства. В нем раскрываются порядок, форма взаимодействия ведомства с организациями и населением, собственными структурными подразделениями и прочими государственными органами на местном, региональном, федеральном уровнях. Также в документе содержится описание процедур по реализации возложенных на орган полномочий и функций.

Сегодня административные регламенты играют роль базовых нормативно-правовых актов. Они регулируют административные процедуры разного плана:

  • установление внутренней организации госорганов;
  • исполнение функций контроля и надзора на муниципальном и государственном уровнях
  • предоставление госуслуг.

Еще одно понятие, которое следует рассмотреть в рамках нашей темы, – «административная процедура». Есть разные подходы к ее определению. Но все они сводятся к тому, что это закрепленные на законодательном уровне порядок, сроки, очередность, отличительные черты, правила документооборота стандартизированных административно-правовых мер в работе государственного органа, реализующего свои функции и предоставляющего госуслуги.

Есть разные критерии для классификации административных регламентов. В них может описываться порядок взаимодействия между разными ведомствами, внутренняя организация структуры, должностные обязанности госслужащих.

Разработку административных регламентов ведут на федеральном уровне и в отдельных субъектах, а также на уровне местной власти.

В зависимости от того, какие функции выполняет госорган, выделяют охранительные, регулятивные и смешанные регламенты.

Административные регламенты могут регулировать исполнение функций госорганов и порядок оказания госуслуг.

Юристы называют административным регламентом акт, описывающий процедуру исполнения административных процедур.

Изучим определения, закрепленные в нормативно-правовой документации. В Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 года № 373 читаем, что регламентом нужно считать нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность федерального органа исполнительной власти, госкорпорации, органа внебюджетного госфонда, которые наделены полномочиями на выполнение функций по госнадзору и госконтролю. Это постановление частично утратило силу в 2021 году, а с 2025 года потеряет юридическую силу полностью согласно Постановлению Правительства РФ от 20 июля 2021 года № 1228.

ФЗ от 27 июля 2010 года № 210 также содержит определение административного регламента. В этом документе под ним понимается нормативно-правовой акт, где устанавливается порядок предоставления госуслуги и стандартизируется ее оказание.

Проанализировав определения, которые содержатся в нормативно-правовых актах, мы можем отметить, что административный регламент понимают по-разному. В первом документе он относится к госконтролю (надзору), а во втором – к оказанию госуслуг. Таким образом, можно сделать вывод о существовании нерешенной проблемы с терминологией.

После принятия Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679 возникло противопоставление двух понятий – «государственная услуга» и «государственная функция».

Вопрос о разграничении этих понятий стоял долгое время. В ФЗ от 27 июля 2010 года № 210, государственную услугу понимают как деятельность по реализации функций при выполнении отдельных государственных полномочий, установленных на федеральном и местном уровне, которая ведется органами по предоставлению государственных слуг по запросам заявителей в рамках своих полномочий. То есть понятие «государственная услуга» здесь выводится через понятие «государственная функция». Но данное определение дает только поверхностное представление о содержании услуги.

Четкого определения понятия «государственная функция» в нормативно-правовой документации нет. Под ним принято понимать определенное направление деятельности исполнительного органа власти, реализующего свои полномочия. Чаще всего государственные функции исполняются без обращения организаций или граждан в органы власти. Они нацелены на долгосрочную перспективу и служат для удовлетворения потребностей как отдельного гражданина, так и всего общества. Это отличает их от государственных услуг, которые предоставляются на основании заявления гражданина в определенные учреждения и приносят пользу только этому лицу.

Нужно четко разграничить указанные понятия в российском законодательстве. Их смешение ведет к негативным последствиям в административных регламентах.

Юристы долго спорят о создании ФЗ «Об административных регламентах». Уже был предложен проект ФЗ «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти РФ». Этот документ нормативно закрепил регулирование деятельности по административному регламентированию. В нем описаны все виды, назначение административных регламентов, даны определения понятий «административный регламент», «государственная услуга» и «государственная функция». Принятие этого закона могло повысить качество выполнения полномочий, возложенных на органы власти. Но принят он не был.

Как было сказано выше, в качестве предмета административных регламентов выступает административная процедура. В 2001 году депутат I-IV созывов Виктор Похмелкин внес в Госдуму РФ законопроект «Об административных процедурах» В нем давалось представление об административных процедурах. Документ описывал административную процедуру как установленные законодательными актами регламентные нормы, которые определяют основания, условия, порядок и последовательность процедуры по рассмотрению и разрешению административных дел. Законопроект был недоработанным, не полным, хотя и давал представление об административной процедуре и сферах ее влияния. Но в 2009 году во втором чтении законопроект отклонили.

Принятие данного закона необходимо по двум причинам. Во-первых, он уменьшит «административные барьеры», обеспечит гражданам и организациям быстрое получение качественных госуслуг, упрощенный процесс общения с исполнительными органами власти. Во-вторых, он необходим для государства, чтобы повысить эффективность борьбы с коррупцией и эффективность управления, сделать работу государственных органов более прозрачной, увеличить долю ответственности госслужащих перед населением страны.

Вышеназванные проблемы говорят о том, что сегодня в стране нет четкой и единой теоретической базы для разработки административных регламентов. Создание нормативно-правовой базы в этой сфере является важнейшей задачей законодательной деятельности, если государство нацелено повысить качество реализации властных полномочий исполнительных органов, выполнения государственных функций и оказания госуслуг.

Список литературы

  1. Зеленцов А. Б. Административно-процессуальное право России: учебник для вузов / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. — Москва: Издательство Юрайт, 2018. — 341 с. — (Бакалавр и магистр. Академический курс). — ISBN 978-5-534-07735-3. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]
  2. Козлова Л.С. Административные регламенты : учебное пособие для вузов / Л.С. Козлова ; Тюменский государственный университет. – Москва : Издательство Юрайт, 2022. – 455 с.
  3. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8.
  4. Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов //Журнал российского права. 2006. № 10.

Интересная статья? Поделись ей с другими:

Внимание, откроется в новом окне. PDFПечатьE-mail