УДК 33
Усик Валерий Анатольевич – инспектор отделения комплексной и антитеррористической защиты объектов МВО по ВАУ Управления вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по городу Москве.
Аннотация: Важность выбранной темы научной статьи, обусловлена, прежде всего, современными тенденциями усложнения миграционных процессов и миграционных отношений, требующих адекватных мер совершенствования государственного управления в сфере миграции. В настоящей статье, автором предпринята попытка критического анализа и научного осмысления нормативно-правовых документов, регулирующие деятельность МВД по вопросам миграции, а также других актуальных вопросов, так или иначе, связанных с указанной темой исследования.
Ключевые слова: Миграционные процессе, регулирование миграции, государственное управление, МВД по вопросам миграции.
За последние пять лет в Российскую Федерацию въехали более 40 млн. чел. (в 2016 г. - 7 867 909 чел., в 2017 г. - 5 645 678 чел., в 2018 г. - 7 854 768 чел., в 2019 г. - 10 876 734 человек). Из них 75 % – это трудовые мигранты. По данным ФСБ России, на заработки в Российской Федерации из-за рубежа за 2019 год прибыли 4,8 миллиона человек. Общее количество прибывших с целью поиска работы составляет 15 миллионов.
Усложнение миграционных процессов связано с меняющимися потребностями отечественной экономики в трудовых ресурсах, которые в отдельных случаях носят сезонный характер. Кроме того, решение наблюдаемых в России демографических проблем, выражающихся в снижении численности населения, особенно в части доли граждан трудоспособного возраста, рассматривается в перспективе за счет иммиграционного притока.
Изменение миграционной ситуации и потребностей российской экономики должно находить отражение в государственной миграционной политике. В последние два десятилетия указанная политика характеризуется отсутствием достаточной стабильности. Неоднократно принимались различные редакции концепции развития миграционной политики в России, определяющей стратегические ориентиры для развития государственного управления в сфере миграции. Происходили преобразования в организационной структуре государственного управления в области миграции. Уполномоченный контрольно-надзорный орган то выделялся в самостоятельную службу (ФМС), то вновь упразднялся. В апреле 2016 г. функции упраздненной ФМС России в сфере миграции были возвращены в МВД России [1, c. 12].
В последние несколько лет произошли существенные изменения в государственной миграционной политике, что выразилось в принятии новой редакции Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы и внесении многочисленных изменений в нормативные правовые акты. Эти изменения существенно затронули применяемые в сфере миграции меры административно-правового принуждения.
Современное состояние соблюдения запретов в сфере миграции характеризуется, с одной стороны, значительным количеством фиксируемых нарушений, с другой стороны - увеличением числа запретов и ужесточением ответственности за их несоблюдение. Административная ответственность является одним из основных административно-правовых средств, широко применяющихся государственными органами в целях противодействия нарушениям законности в сфере миграции. Анализ правоприменительной практики показал, что существуют серьезные проблемы, связанные с рассматриваемой формой реализации права, с нарушениями прав мигрантов. Во многом указанные нарушения следуют за нарушением установленных запретов в сфере миграции [2, c. 16].
Эти и другие проблемы, касающиеся законности в сфере миграции, обусловлены пересечением различных общественных интересов и отражают несовершенство существующей практики государственного управления миграционными процессами, что проявляется, в том числе, в недостатках правового регулирования миграционных отношений.
Административно-правовое принуждение является средством воздействия государства на общественные отношения, направленным на противодействие противоправному поведению. Оно включает в себя меры, которые группируются на несколько видов: предупреждения, административной ответственности, административного пресечения, процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [3, c. 50-61].
Особенностью государственного управления в сфере миграционных отношений является то, что исполнение этой функции всегда было возложено в значительной степени на органы внутренних дел. С одной стороны, эта особенность объективно обусловлена возложением на органы внутренних дел функции по контролю за миграционными процессами. С другой стороны, в компетенции органов внутренних дел сконцентрированы функции в сфере миграции, которые связаны с трудовой миграцией, а, следовательно, с развитием экономики страны.
К особенностям современного состояния социально-культурного компонента следует относить то, что на сегодня отсутствуют программы интеграции мигрантов в российское общество. В общественном мнении не сформировалось четкое представление о возможностях, которые содержит в себе миграция, для экономического развития страны. Экономический эффект является, по сути, одной из главных целей миграционной политики во многих развитых странах.
Анализ различных элементов механизма государственного управления в сфере миграции позволил особо выделить правовые меры, которые характеризуются бессистемностью, разрозненностью и фрагментарностью. Они акцентированы на репрессивных мерах. Это касается ответственности за нарушения в сфере миграции. Специфика оснований применения мер административно-правового принуждения заключается в особых составах административных правонарушений, посягающих на нормальный ход государственного управления в сфере миграции, а также в особых случаях возникновения ситуаций, угрожающих государственной или общественной безопасности.
Сущностным признаком мер административно-правового принуждения в сфере миграции является характер мер принуждения. Рассмотрев решения Европейского суда по правам человека, автор делает вывод о том, что критике суда подвергаются непропорциональность и несоразмерность административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вида административного наказания, депортации как меры административного пресечения [4, c. 26-31].
Развивая меры административной ответственности в миграционных отношениях, следует отдавать приоритет тем мерам, которые подрывают социально-экономические основы незаконной иммиграции. Правовые нормы, включенные недавно в статью 18.9 КоАП РФ, являются ярким тому примером.
Анализ нормативных правовых актов в сфере миграции позволил сделать вывод о том, что совершенствование законодательства в этой сфере неминуемо повлечет усложнение структуры правовых норм. Процедуры, связанные с въездом в Россию иностранных граждан, их миграционным учетом и порядком их пребывания на территории России, требуют создания надежных гарантий реализации.
Представляется рациональным и актуальным направлением совершенствования административной ответственности в области иммиграционных отношений повышение уровня согласованности норм КоАП РФ и УК РФ.
Анализ практики применения норм о нежелательности проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации и не разрешении их въезда в Россию показал серьезные проблемы в данной области. Они во многом связаны с прецедентной практикой Европейского суда по правам человека. В параграфе приведены убедительные примеры этого утверждения.
Особенностью административной ответственности в сфере миграции является то, что все большее обособление в законодательстве получают правовые нормы, регулирующие содержание иностранных граждан, подлежащих принудительному административному выдворению, в специальных учреждениях. Статья 3.10 КоАП РФ предусматривает, что судья вправе применить к лицам, подлежащим принудительному административному выдворению, содержание в специальном учреждении [5, c. 30-33].
В последние годы внесены многочисленные изменения по совершенствованию статуса указанных учреждений. Закон № 115-ФЗ был дополнен отдельной главой VI.1 «Содержание иностранного гражданина в специальном учреждении». Внесены изменения в статьи 35.1 КоАП РФ, касающиеся условий и порядка содержания (пребывания), в том числе вопросы первичного медико-санитарного обеспечения, иностранных граждан в специальных учреждениях устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, современная российская государственная миграционная политика чрезмерно централизована. Региональные власти существенно ограничены в определении правовых средств управления миграционными процессами. В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере миграции.
Список литературы