УДК 34

Институт урегулирования конфликта интересов на государственной службе

Киселева Анна Жунусовна – кандидат юридических наук, доцент кафедры "Гражданское право" Донского государственного технического университета

Аннотация: В статье приводится анализ становления и развития института урегулирования конфликта интересов в контексте предупреждения коррупционных проявлений государственными служащими. Автор анализирует нормы, действующие в данной сфере, проблематику их применения, а также необходимость изменений федерального законодательства.

Ключевые слова: конфликт интересов, государственная служба, противодействие коррупции, ответственность, личная заинтересованность.

Одним из основных механизмов противодействия коррупционным проявлениям, безусловно, выступает институт урегулирования конфликта интересов (далее – КИ) на государственной и муниципальной службе. Введение в отечественное законодательство понятия «КИ на государственной службе» обуславливается международными обязательствами России, которые следуют из Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003. Согласно п. 4 ст. 7 упомянутой Конвенции каждое государство-участник стремиться в полном соответствии с основными принципами национального законодательства, формировать, поддерживать, а в последствие и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности, а помимо этого предупреждают появление КИ. Стоит отметить, что государства, являющиеся участником ООН, согласно п. 5 ст. 8 Конвенции стремятся определять меры и системы, которые обязывают публичных должностных лиц (далее – ДЛ) представлять уполномоченным органам декларации, в том числе и о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах, а помимо этого о дарах или выгодах, на основании которых может возникать КИ в отношении их функций в качестве  публичных ДЛ.

Анализируя законодательство европейских стран, можно сделать вывод, что урегулирование КИ предполагается тогда, когда он является свершившимся фактом и объектом дисциплинарных либо уголовных наказаний.

В нормативных актах Великобритании и Канады содержаться определения КИ. Законодатель этих государств под упомянутым понятием понимает возможность использования публичного статуса, как в личных интересах, так и в финансовых интересах. При этом Министерский кодекс Великобритании и Канадский закон о КИ содержат непосредственный запрет на использование официального положения, а помимо этого служебной  информации для улучшения собственных или чьи-либо других интересов.

В законе о КИ Чехии 2006 года, под КИ понимается любое действие или бездействие ДЛ, которое вполне может быть квалифицировано как использование своего служебного положения в личных интересах или получение категорически необоснованных преимуществ, как для ДЛ, так и их близких родственников.

На территории отдельных государств, нормы закона о КИ определены и закреплены в нормативных правовых актах о государственной службе (Германия – Закон о государственной службе 1957 г., Закон о государственных служащих 2009 г.; Австралия – Закон о государственной службе Австралии 1999 г.; Ирландия – Закон об этике поведения лиц, занимающих государственные должности Ирландии 1995 г. и т.п.) [1].

Следует подчеркнуть, что в России государственная служба довольно продолжительное время не использовала понятия КИ. В ФЗ от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» исследуемое понятие отсутствовало.

В нашем государстве исследуемое понятие в публичной сфере впервые использовано в 2001 г. Например, в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, которая была утверждена Президентом РФ 15.08.2001 № Пр-14962, впервые закреплено, что в системе госслужбы должны быть сформированы механизмы преодоления КИ, если у госслужащих появляется личная или групповая заинтересованность в достижении цели, которая может повлиять на рассмотрение вопросов при исполнении обязанностей ДЛ.

Применительно к госслужбе понятие КИ отображалось в п. 2 Общих принципов поведения госслужащих (Указ Президента РФ от 12.08.2002 №885). В упомянутых принципах закреплялось, что «госслужащий, в полной мере сознавая собственную ответственность перед государством, обществом и гражданами, вместе с прочим при угрозе возникновения КИ должен сообщать об этом своему руководителю и выполнять все его решения, которые направлены на предотвращение или урегулирование КИ» [2].

Впоследствии в п. 1 ст. 19 ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее – Закон № 79-ФЗ) было закреплено определение такого понятия, как КИ, а помимо этого определены и закреплены ситуации, которые связаны с КИ и способы их урегулирования, а также санкции за непринятие мер, направленных на разрешение ситуаций КИ.

Фактически с этого момента в России начата законодательная разработка концепции КИ при прохождении госслужбы. Последующую инициативу о законодательном развитии этого механизма предупреждения коррупции продолжил ФЗ от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Посредством данного закона усовершенствованы основные дефиниции правового применения КИ.

Следует подчеркнуть, что КИ на госслужбе приставляет довольно сложную теоретическую и практическую проблему, поскольку эта правовая категория обладает неоднозначной характеристикой, размытыми границами между частными, государственными и общественными интересами. До сих пор на законодательном уровне не принята четкая процедура ограничения (отказа) госслужащего от личных интересов, которые в результате могут привести к КИ, отсутствуют соответствующие оценочные критерии эффективности урегулирования конфликта для исключения его возможного повторения.

Под КИ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (далее – ЛЗ) государственного гражданского (муниципального) служащего (далее – служащий) влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (ст. 10 ФЗ от 24.12.2008 № 273-ФЗ). Исходя из законодательного определения следует, что сам по себе КИ еще не является коррупционным проявлением. Анализируя нормы по его урегулированию, можно прийти к выводу, что коррупционным проявлением будет считаться ситуация, при которой госслужащий не принимает предусмотренных законом мер, направленных на предотвращение и урегулирование КИ.

Стоит отметить, что КИ во всех случаях возникает вследствие ЛЗ. Под ЛЗ понимается возможность получить определенные доходы, выгоды и преимущества:

1. Самим служащим (например, служащий проходит обучение в образовательном учреждении, в отношении которой реализует надзорные функции. Здесь прослеживается ЛЗ, так как служащий вполне может получить ряд преимуществ от руководства организации в процессе обучения).
2. Лицами, которые состоят со служащим в близком родстве или свойстве (например, служащий включен в состав конкурсной комиссии на замещение вакантной должности. В качестве одного из претендентов является его сын. Здесь прослеживается ЛЗ, поскольку сын может получить определенное преимущество перед рядом иных претендентов).
3. Организациями или гражданами, с которыми служащий и (или) его близкие родственники связаны имущественными или иными близкими отношениями (например, мать супруги служащего – единственный «участник-организация», с которой он от имени администрации подписал договорное соглашение и в последствие принял выполненные по нему работы. По причине ЛЗ служащего подрядчик получил определенные доходы и выгоды, а помимо этого организации не были выставлены штрафы за несоблюдение сроков).

Для правоприменительной практики особое значение приобретает используемое законодателем понятие «иные близкие отношения», которые очень сложно выявить и доказать в процессе предотвращения КИ, так как под это определение может попадать широкий круг лиц. Так, факт того, что служащий расторг брак, не выступает безусловным основанием для вывода об отсутствии ЛЗ в отношении бывшей супруги (супруга). В судебной практике есть немало прецедентов, когда суд принимал решение о наличии КИ в этой ситуации. Так, бывшая супруга госслужащего была официально трудоустроена в отдел, который он возглавляет. Как следствие, суд выявил КИ, так как определил, что бывшие супруги продолжают совместное проживание и воспитание общих детей [3].

На мой взгляд, к вышеуказанным случаям также можно отнести и такие ситуации, когда выгоду получают или же могут получить иные лица.

Анализ прокурорской практики свидетельствует о том, что во всех случаях КИ обусловлен действиями (бездействием) чиновников в отношении аффилированных к ним физических и юридических лиц. В большинстве своём выявленные факты являются связанными с имеющейся возможностью оказания преференций себе или близким родственникам.

Согласно Законам № 273-ФЗ и № 79-ФЗ госслужащий и представитель нанимателя должны принимать соответствующие меры, направленные на предотвращение или урегулирование КИ (например, уведомить представителя нанимателя о возникновении ЛЗ).

Согласно ст. 15 Закона № 273-ФЗ непринятие госслужащим мер, направленных на предотвращение или урегулирование КИ выступает  нарушением, которое влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности (далее – ДО) вплоть до увольнения по причине утраты доверия.

Законодатель обязывает представителя нанимателя также принять соответствующие меры, если ему стало доподлинно известно о возникновении у госслужащего ЛЗ, которая приводит или может привести к подобному КИ:

• изменить должностное положение госслужащего, выступающего в качестве стороны КИ, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей;
• направить представление о возникновении у госслужащего КИ или о возможности его непосредственного возникновения, в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию КИ.

Согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 79-ФЗ подобная Комиссия формируется в каждом госоргане. Порядок образования такой Комиссии, ее работы и принятие решений регулируется нормами, закреплёнными в Указе Президента РФ от 01.07.2010 № 821.

Непринятие представителем нанимателя вышеуказанных  мер тоже выступает в качестве правонарушения, которое влечет за собой увольнение по причине утраты доверия [4].

Необходимо иметь ввиду, что сегодня нормативный акт, регулирующий процедуру самоотвода и отвода служащего, на федеральном уровне не принят. Исключением являются ситуации, когда служащий выступает в качестве участника гражданского, административного и уголовного процесса. Следовательно, порядок проведения такой процедуры остается на усмотрение руководителя органа власти, однако практика почти не содержит таких прецедентов, за исключением случаев, когда служащий исключается из состава различных комиссий. То есть в законе содержится не совсем работающая норма, поэтому полагаю, что ФЗ «О государственной службе» требует внесения изменений для определения и закрепления порядка самоотвода или отвода госслужащего для урегулирования КИ.

Имеется и еще одна проблема в правоприменении. Федеральным законодателем определено, что при выявлении наличия ЛЗ у госслужащего, Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных госслужащих и урегулированию КИ направляет руководителю органа рекомендации по его  предотвращению или урегулированию и о применении мер ДО к госслужащему.

Однако остается нерешенным вопрос обязательности этих рекомендаций, поскольку сама формулировка понятия «рекомендации» подразумевает, что предложение Комиссии является не обязательным. В п. 34 Указа Президента РФ № 821 определено, что руководитель госоргана обязан рассмотреть протокол заседания комиссии, и обладает правом принять во внимание, в рамках собственной компетенции, отображенные в нем рекомендации. О рассмотрении рекомендаций и принятом решении руководитель госоргана в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение упомянутого руководителя оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

Таким образом, у руководителя госоргана отсутствует прямая обязанность выполнять рекомендации Комиссии, что, на мой взгляд, может привести к такой ситуации, в которой меры по предотвращению и урегулированию КИ не будут приняты ни руководителем, ни служащим, а выявить эти обстоятельства можно будет только при последующей проверке, если возникнут основания для ее проведения, либо эти обстоятельства будут выявлены органами прокуратуры в рамках надзорной деятельности.  Поэтому, на мой взгляд, целесообразно изменить нормы с целью придания решениям Комиссии обязательного для исполнения статуса и наделения председателя Комиссии полномочиями по проведению так называемого последующего контроля вопросов урегулирования КИ, а помимо этого правом инициирования перед вышестоящими должностными лицами процедуры увольнения представителя нанимателя в связи с утратой доверия при неисполнении антикоррупционных обязанностей. Такая процедура позволит снизить нагрузку на органы прокуратуры, уполномоченные реагировать на непринятие мер по урегулированию КИ.

Спиок литературы

1. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование / научно-практическое пособие / Отв. ред. Ноздрачев А.Ф. М., 2016.
2. Федосеенко В.А. Административно-правовая регламентация служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2008. № 10
3. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12.
4. Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. Т.Я. Харбиева. М., 2012. С. 352.
5. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».