УДК 34

Нормативно-правовой анализ развития муниципального контроля в России

Кравцов Марк Русланович – аспирант заочной формы обучения Университета прокуратуры Российской Федерации.

Аннотация: В статье рассматриваются этапы формирования системы муниципального контроля как неотъемлемой функции органов местного самоуправления. Анализируются изменения в структуре муниципального контроля в последние годы, исследуется значение данного института публичной власти в жизни муниципального образования и государства в целом.

Ключевые слова: муниципальный контроль, органы местного самоуправления, государственный контроль, самоуправление, надзорные функции, муниципальное образование.

Еще в первой половине двадцатого века юристы начали выделять такой подвид общественного контроля, как муниципальный контроль, осуществляемый местными органами самоуправления и обладающий своей спецификой.

Муниципальный надзор (контроль) обеспечивает продуктивное разрешение разнообразных проблем местного уровня, продуманное и законное использование материальных ресурсов и расходование денежных средств, изучение потребностей граждан и их удовлетворение, повышение в этой связи качественного содержания муниципальных услуг. Муниципальный контроль как явление и как процесс направлен на целый ряд объектов, среди которых: нормативные акты муниципального уровня, принятые, чтобы увереннее решать местные проблемы; работа представителей местного самоуправления; деятельность так называемых унитарных муниципальных учреждений.

Сегодня в РФ муниципальный контроль является разновидностью госконтроля и представляет собой работу соответствующих надзорных органов, которая призвана предупреждать, выявлять и пресекать нарушения нормативных требований. Данная работа осуществляется в рамках полномочий контролирующих органов при помощи профилактических действий, оценивания того, насколько физические и юридические лица соблюдают нормативные требования, выявления разного рода нарушений. Также этими органами предпринимаются меры, пресекающие обнаруженные нарушения, устраняющие последствия несоблюдения законодательно установленных требований и восстанавливающие правовую картину, которая существовала до начала нарушений [1].

Рассмотрим особенности формирования института муниципального контроля в нашей стране.

В июле 1991 года был принят Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» [3], который пытался приблизить власть к гражданскому населению и четко разграничить полномочия местной власти еще на этапе ее формирования [2].

Этот закон впервые в российской истории разграничил госвласть и местное муниципальное самоуправление, установив основополагающие ограничения компетенции госуправления и управления муниципального уровня, а также иерархию им подконтрольных областей. Закон очертил перечень полномочий и компетенций органов самоуправления, дополненных отраслевыми подзаконными актами. В 1991 году внесли изменения в Конституцию от 1978 г., законодательно установившие уровень компетенции местного управления.

Закон РСФСР № 1550-1 определил перечень надзорных полномочий местной власти, согласно которому она получила право: осуществлять госконтроль за пользованием муниципальными землями (ст. 51), контролировать соответствие нормативам строительных проектов в населенных пунктах (ст. 52), организовывать и контролировать работу автотранспортных предприятий (ст. 52), контролировать благоустройство муниципальных земель (ст. 52), контролировать процесс торговли, ценообразования, состояние торговых точек (ст. 52), контролировать выполнение опекунских и попечительских обязанностей (ст. 53), контролировать деятельность милицейских инспекторов (участковых) (ст. 54), контролировать отчетность организаций, учреждений и предприятий, которые находятся на землях муниципалитета (ст. 56), контролировать сферу охраны и пользования природными ресурсами (ст. 60), контролировать строительные работы и дальнейшее использование сооружений мелиорации и снабжения населения водой (ст. 60), контролировать жилищную сферу (ст. 62).

Окончательно ликвидировал советскую структуру местной власти Указ Президента РФ №1760 от 26.10.1993 «О реформе местного самоуправления в РФ» [4], провозгласивший переход местных властных функций от районных и городских Советов народных депутатов, которые прекратили свое существование, к местной администрации.

Еще одним ключевым событием для формирования структуры местной власти стало введение в 1993 году обновленной Конституции РФ, определившей новый статус местных органов самоуправления и провозгласившей правило, что они не относятся к структуре органов госвласти РФ. Кроме того, этой Конституцией были установлены главные области работы органов самоуправления, с учетом того, что они сами распоряжаются муниципальной собственностью, занимаются утверждением и контролем местного бюджета, определением объема местных сборов и налогов, осуществлением охраны природы и правопорядка, решением других проблем местного уровня.

В 1995 году был принят Федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», оказавший серьезное влияние на реформирование местного самоуправления. Этот закон закреплял идею гарантированной независимости местного самоуправления, определяя его как ответственное и самостоятельное решение гражданами (непосредственное либо с помощью органов самоуправления) проблем местного уровня, которое исходит из интересов и традиций населения конкретной местности. Рассматриваемый закон ввел понятия «муниципальная служба», «муниципальное образование», «муниципальный служащий», определив структурный состав органов самоуправления, а также число депутатов и полномочия Думы муниципального образования. Кроме того, закон установил порядок избрания и компетенции главы муниципалитета и других служащих местных органов власти, обозначил необходимость установления своей символики и Устава. Статья 35 ФЗ №154 закрепила проведение внутреннего финансового контроля как одну из функций муниципального надзора.

На последующее формирование структуры местного самоуправления заметно повлиял Федеральный закон №8-ФЗ от 08.01.1998 «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», закрепивший основы муниципальной службы, обязанности, гарантии и права ее сотрудников.

Политические реформы начала 2000-х годов заставили внести серьезные изменения в статус органов самоуправления, их утвердил вышедший в 2003 году Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот нормативный акт федерального уровня гораздо подробнее и конкретнее регулирует институт местного самоуправления: конкретизирует его финансовые и территориальные начала, уточняет разновидности муниципальных образований, вводя обозначения «муниципальный район», «городской округ», «сельское поселение», уточняет депутатский статус и положение должностных лиц органов самоуправления, порядок выборности, переизбрания и прекращения полномочий, перечисляет ограничения, накладываемые на период несения выборной должности. Исходя из законодательной практики, рассматриваемый закон поддерживает централизованность правовой регламентации деятельности местных органов самоуправления, значительно повышая значение представительных органов.

Ведущее направление работы местного самоуправления с начала 2000-х - комплексное решение задач по обслуживанию граждан своего муниципального образования, стабилизация общественной и политической жизни в границах муниципальных земель.

Несмотря на то, что Федеральный закон №131-ФЗ был принят еще в 2003 году, полностью он вошел в силу 1 января 2009 года. До этого дня почти шесть лет продолжался переходный период. Одновременно, с 1 января 2009 года прекратили свое действие устаревшие правовые акты - Федеральный закон №154-ФЗ и Закон РСФСР №1550-1.

В 2011 году в Федеральный закон №131-ФЗ была добавлена статья 17.1, согласно которой органы самоуправления должны осуществлять муниципальный надзор за соблюдением нормативных требований, закрепленных в правовых положениях муниципального уровня, посвященных проблемам местного значения. Реализация муниципального надзора по поводу требований, определенных законодательством федерального уровня, происходит, если разновидности этого надзора федеральные правовые акты относят к полномочиям местной власти. Федеральный закон №248-ФЗ регулирует структуру и подвиды муниципального контроля, определяя порядок его осуществления. Помимо того, российское Правительство приняло несколько нормативных актов, которые еще более конкретизируют практику такого контроля.

Ст. 1 Федерального закона №248-ФЗ говорит о том, что подвиды муниципального надзора (контроля) определяют правовые акты федерального уровня. По ситуации на 2017 год [5] на местное самоуправления было возложено более двадцати подвидов муниципального надзора. Для их реализации местные органы располагали как своими прямыми полномочиями, так и компетенциями, которые им делегировало государство. По факту более качественно осуществлялся только земельный, финансовый и жилищный надзор.

В последние годы Правительство РФ, учитывая актуальную экономическую ситуацию, выполнило определенные действия, в результате которых было уменьшено число действующих видов муниципального контроля и снижено давление на бизнес-сообщество.

Сводный доклад 2021 года о госконтроле и муниципальном контроле в России [6], который подготовило Минэкономразвития, свидетельствует о том, что в итоге оптимизированной структуры надзорных функций число подвидов контроля на муниципальном уровне уменьшилось с двадцати до семи, на региональном - с пятидесяти до тридцати трех, на федеральном - со ста восьмидесяти до ста.

В приложении №3 к Докладу перечислены подвиды муниципального контроля, актуальные на сегодняшний день: земельный и жилищный надзор; надзор за охраняемыми природными рекреациями и за лесным хозяйством; контроль на автотранспорте и городском электротранспорте; контроль за благоустройством муниципальных земель; контроль за объектами теплоснабжения, их модернизацией или строительством.

Надо сказать, что ситуация с активным сокращением видов муниципального контроля нуждается в отдельном комплексном исследовании.

Мы считаем, что основополагающими в рассматриваемом вопросе являются положения части 6 ст. 1 и части 2 ст. 6 Федерального закона № 248-ФЗ, очень удачно формулирующими постулат о реализации муниципального контроля, решающего задачи местного уровня в границах компетенций органов самоуправления. Невозможен муниципальный надзор по направлениям, не имеющим отношения к вопросам и проблемам местного уровня.

Таким образом, изучение муниципального контроля как продолжающего свое формирование и еще далекого от зрелости института публичной власти вызывает усиленный интерес многих ученых-юристов.

Необходимо отметить, что подавляющее большинство изменений в структуре и организации контрольной деятельности органов самоуправления проводились без опоры на продуманную концепцию, которая бы разрабатывалась с участием научного юридического сообщества. Ученые-специалисты в данной области достаточно глубоко знакомы с проблемами правового обоснования и применения надзорных функций, требующих детального анализа в каждый временной период и апробации таких форм контроля, которые наиболее соответствуют текущей ситуации в обществе.

Несмотря на относительную молодость института муниципального надзора, он смог развиться в структуру, объективно необходимую в общей контрольно-надзорной государственной деятельности. Его важность обусловливается необходимостью контролировать соблюдение законодательства в различных сферах жизни муниципального образования, предотвращать нарушение прав населения и попытки коррупционных действий.

Список литературы

1. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». «Российская газета», № 171, 05.08.2020.
2. Елькина А.В., Плахтий Е.В. Особенности становления современной модели местного самоуправления: историко-правовой аспект. Муниципалитет: экономика и управление. 2018. 2 (23). С. 101-105.
3. Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 № 1550-1. СПС «КонсультантПлюс».
4. Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»). СПС «КонсултантПлюс».
5. М.Р.Кравцов О некоторых нормативных аспектах регулирования муниципального контроля в период его реформирования / Актуальные проблемы юриспруденции: сб ст. по мат. II международной научно - практической конференции № 2(2). – Новосибирск: СибАК, 2017. С. 58-63.
6. Сводный доклад о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле в Российской Федерации в 2021 году / Министерство экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. – https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty/svodnyy_doklad_o_gosudarstvennom_kontrole_nadzore_municipalnom_kontrole_v_rossiyskoy_federacii_v_2021_godu.html.