УДК 34.028

К вопросу о возможности участия иностранных граждан в осуществлении общественного контроля

Засовин Антон Дмитриевич – магистрант Юридической школы Дальневосточного федерального университета.

Аннотация: В статье рассмотрены случаи, при которых иностранные граждане могут принять участие в осуществлении общественного контроля, как в целом, так и в рамках законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд. В частности, автором сравниваются положения ряда законодательных актов в сфере общественного контроля с целью выявления ограничений и запретов на участие иностранцев в общественном контроле как самостоятельно, так и в составе отдельных видов юридических лиц.

Ключевые слова: общественный контроль, иностранный гражданин, иностранный агент.

В первую очередь проанализируем содержание Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (Далее ФЗ № 44)"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в частности статью 102, в соответствии с которой лиц, осуществляющих общественный контроль можно разделить на граждан и некоторые виды юридических лиц [3]. Схожая позиция раскрывается так же и в Федеральном законе от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"[4] (Далее ФЗ № 212).

Вопрос с гражданами достаточно прост, как авторы, так и закон прямо предусматривают их в качестве лиц, которые так или иначе могут участвовать в осуществлении общественного контроля. Но хотелось бы для полноты картины сразу рассмотреть весь возможный перечень физических лиц, в частности иностранных граждан и в том числе лиц без гражданства. 

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [1], Гражданским кодексом Российской Федерации (Далее ГК РФ) [2] и Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [5], физические лица могут быть разделены на три основные группы: граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства. Все они являются членами российского общества, что, соответственно, позволяет им активно участвовать в жизни государства.

Однако, понятно, что учитывая разный правовой статус граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства границы их участия в государственной жизни разные. Очевидно, что максимальный объем прав в данной сфере имеют граждане РФ, которым, соответственно, доступны все способы участия в управлении государственными делами, в том числе и общественный контроль в любых доступных законодательством формах. 

Что касается иностранцев и лиц без гражданства, о которых, кстати, почти никогда не упоминается применительно к субъектам общественного контроля, то они, на наш взгляд, также теоретически могут участвовать в осуществлении общественного контроля над субъектами публичного управления.

Отечественное законодательство прямо не предусматривает запрета для иностранных граждан, в том числе и лицам без гражданства, на участие (членство) как в коммерческих, так и в некоммерческих и разновидностях юридических лиц. Более того пункт 1.1 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [6] прямо предусматривает такую возможность, за рядом некоторых исключений, закрепляя следующее: «Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями (участниками, членами) некоммерческих организаций». Следовательно, вступив в какую либо организацию, уставной целью которой будет являться осуществление общественного контроля, такое иностранное лицо или лицо без гражданства будет принимать в нем участие.

В связи с чем, нельзя не упомянуть также и о Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [8], где указано, что иностранцы и лица без гражданства, находящиеся в России на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязанности, как и граждане РФ, за исключением, установленным Конституцией, законами или иными правовыми актами. Следовательно, из изложенного можно заключить, что если Конституция и федеральное законодательство прямо не запрещают иностранцам или лицам без гражданства участвовать в общественном контроле, то последние должны быть причислены к лицам, его осуществляющим.

Анализ Конституции РФ показывает, что большинство прав физических лиц, реализуя которые частные лица могут осуществлять контроль за субъектами публичного управления, являются достижимыми иностранцам и лицам без гражданства. Исключение составляет право на объединение в политические партии, общественные организации, участие в профессиональных союзах, право на участие в мирных собраниях.

Однако по поводу последнего права следует отметить, что Конституция РФ не дает возможность иностранцам и лицам без гражданства организовывать мирные собрания, однако участие в мирных собраниях, организованных гражданами РФ, для иностранцев и лиц без гражданства не исключается, поскольку им гарантируется свобода передвижения, право на свободу мысли и слова, свободное выражение своих взглядов и убеждений.

Несмотря на вышесказанное, и на фактическое отсутствие запретов, прямого подтверждения возможности участия иностранных граждан и лиц без гражданства в осуществлении общественного контроля, действующем законодательстве обнаружить не удалось. Поэтому, в выводе возможности осуществления общественного контроля иностранцами и лицами без гражданства, мы можем говорить скорее только об их участии в организациях, которые такой контроль действительно осуществляют.

Здесь же возникает следующий спорный вопрос, будет ли участие иностранца в организации, осуществляющей общественный контроль, каким либо образом сказываться на ее статусе, и если да, то, что повлечет за собой приобретение такого статуса.

Речь в данном случае о статусе иностранного агента, который появился сравнительно недавно и вызвал достаточно бурные обсуждения у общественности.

Подходя к этому вопросу, для начала стоит изучить пункт 1 части 1 статьи 3 ФЗ № 44, который, как мы ранее выяснили, является специальным законом, по отношению к ФЗ № 212. Там обнаруживается понятие участника закупки и приводится перечень лиц к ним не относящийся. В частности это юридические лица с местом регистрации в офшорных государствах, перечень которых представлен в Приказе Минфина России от 26.05.2022 N 83н и лица со статусом иностранного агента, которым может быть, в том числе, и физическое лицо [9]. Само положение иностранных агентов регулируется Федеральным законом от 14.07.2022 N 255-ФЗ "О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием" [7] (Далее ФЗ № 225). В соответствии со статьей 1 указанного закона, иностранным агентом является лицо получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее деятельность, виды которой установлены статьей 4 настоящего Федерального закона.

Первое что стоит проанализировать это квалифицирующие признаки, указанные в закрепленном понятии:

1. поддержка или нахождение под иностранным влиянием;
2. осуществление определенного вида деятельности.

Раскрытие поддержки и иностранного влияния следует далее по тексту закона и в статье 2 под поддержкой понимается предоставление лицу определенной помощи, будь то материальные средства или методическая, научная помощь. Данный признак, применимо к нашей ситуации, не сможет однозначно дать ответ на поставленный вопрос, так как деятельность организации осуществляющей общественный контроль и участником которой является иностранное лицо, может осуществлять свою деятельность и без внешней поддержки. Тем не менее, в случае установления подобного факта, организация, очевидно, не сможет далее осуществлять общественный контроль.

Более интересным является иностранное влияние, под которым понимается предоставление иностранным источником лицу поддержки и (или) оказание воздействия на лицо, в том числе путем принуждения, убеждения и (или) иными способами. Уже данный критерий, как мы считаем, может позволить расценивать организацию иностранным агентом, по признаку участия в ней иностранных граждан. Это так же с учетом того, что перечень способов оказания влияния не исчерпывающий.

Но, даже если будут иметь место два рассмотренных критерия, лицо все еще не будет считаться иностранным агентом, если не будет соблюдено последнее условие – осуществление определенного вида деятельности. И действительно, поддержка и оказание влияния это фактически признаки любой иностранной компании.

Виды деятельности, закреплены уже в статье 4 ФЗ № 225. Среди всего представленного списка, особое внимание стоит обратить на осуществление такими лицами такого вида деятельности, как политическая. Иные положения, например, относительно сбора военной или военно-технической информации для темы исследования не актуальны, так как ФЗ № 212 прямо выводит из-под своего регулирования данную сферу отношений, делегируя такую возможность специальным законам, которые в свою очередь не приняты на сегодняшний момент. Среди перечисленных видов политической деятельности там указаны в частности публичные обращения к органам публичной власти, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов и лиц, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов.

Далее, мы обращаемся к части 3 статьи 102 ФЗ № 44, где видим, что общественные объединения вправе подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

При системном толковании всех проанализированных выше норм, получается ситуация, при которой осуществление общественного контроля юридическим лицом, участником которого является иностранный гражданин, может привести к наложению на него статуса иностранного агента, что в свою очередь исключит его из участников закупок.

Cтоит помнить, что отнесение лица к иностранным агентам по приведенным основаниям, в конечном итоге зависит скорее от субъекта на это уполномоченного, чем от прямого указания на такую норму поведения в законе. В первую очередь из-за неопределенности критерия нахождения под иностранным влиянием и открытым перечнем способов, которыми такое влияние достигается.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // "Российской газете" от 25 декабря 1993 г. N 237.
2. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ // "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994.
3. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // Собрание РФ от 8 апреля 2013 г. N 14 ст. 1652.
4. Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" //"Собрание законодательства РФ", 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4213.
5. Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" // "Российская газета", N 100, 05.06.2002.
6. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г. N 3 ст. 145.
7. Федеральный закон от 14.07.2022 N 255-ФЗ "О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием" // "Собрание законодательства РФ", 18.07.2022, N 29 (часть II), ст. 5222.
8. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 144, 31.07.2002.
9. Приказ Минфина России от 26.05.2022 N 83н "Об утверждении Перечня государств и территорий, используемых для промежуточного (офшорного) владения активами в Российской Федерации" // [электронный ресурс] URL: http://pravo.gov.ru, 27.06.2022.