УДК 336.1

Российская практика и зарубежный опыт организации стратегического аудита

Кузнецов Кирилл Вадимович – аспирант Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Аннотация: В статье был рассмотрен опыт Счетной палаты Российской Федерации по организации стратегического аудита, а также опыт зарубежных высших органов аудита и международного сообщества. По результатам исследования сформирован комплексный подход к стратегическому аудиту государственных органов исходя из кадровой, финансовой и цифровой дифференциации высших органов аудита.

Ключевые слова: стратегический аудит, финансовый контроль, высшие органы аудита, зарубежный опыт, Счетная палата РФ.

Функции Счетной палаты Российской Федерации по проведению стратегического аудита изложены в пунктах 7, 8 и 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в которых закреплены мониторинг и анализ системы целевых показателей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, оценка влияния внешних и внутренних факторов на их достижение, а также экспертиза документов стратегического планирования [1].

В целях реализации данных функций в 2020 году был утвержден утверждается стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 105 «Стратегический аудит». Исходя из принятого стандарта, стратегический аудит заключается в формировании гипотез о предмете мероприятия исходя из целей и вопросов мероприятия и дальнейшее их подтверждение или опровержение в ходе анализа количественных и качественных данных.

Применительно к стратегическому аудиту в государственном секторе существуют три подхода – результат-ориентированный, проблемно-ориентированный и системно-ориентированный. Результат-ориентированный подход направлен на идентификацию отклонений результатов от выбранных или разработанных критериев. Проблемно-ориентированный подход направлен на поиск, анализ существующей проблемы и выявление причин ее возникновения. В рамках системно-ориентированного подхода анализируется надлежащее функционирование системы управления или ее элементов, которые обеспечивают условия для достижения целей, результатов, эффективного использования ресурсов и т. д. [2].

Наличие различных подходов позволяет объективно оценить меры государственной политики и мероприятий документов стратегического планирования на любом этапе ее реализации. В соответствии с выбранным подходом формирование целей и дальнейшие гипотезы будут различаться, равно как и предложения по итогам стратегического аудита. Для подтверждения выдвинутых гипотез предлагается использовать интеллектуальные методы обработки данных, регрессионный и корреляционный анализ данных.

На международном уровне стратегический аудит изложен в стандарте ISSAI GUID 9020 «Evaluation of Public Policies». В руководстве определены основные характеристики оценки государственной политики. В нем говорится о том, как вести себя со всеми заинтересованными сторонами, имеющими интерес к проводимой государственной политике, и о глобальном подходе, с помощью которого организации, отвечающие за оценку государственной политики, могут проводить свою работу. Кроме того, в нем рассматриваются вопросы публикации результатов оценки, а также определяются границы между оценкой государственной политики и политическим вмешательством, которые оценщик не должен пересекать ни при каких обстоятельствах [3].

Государственная политика для оценки в стандарте ISSAI GUID 9020 характеризуется тремя аспектами: важность (объем бюджета, количество или значимость заинтересованных сторон и масштаб последствий); возможность измерения последствий (конечные результаты: первичные или краткосрочные последствия, воздействие: средне- и долгосрочные последствия); этап реализации (предварительная, сопутствующая и последующая оценка) [4].

Непосредственно оценка в стандарте ISSAI GUID 9020 включает следующие вопросы: обзор научной литературы, проведение международного сравнения, расчет количественные или качественные показатели, характеризующие политики, опрос в целях получения информации или мнения целевых групп политики [4].

В ISSAI GUID 9020 отмечается, что международное сравнение в рамках оценки государственной политики необходимо для выявления ориентиров и методов решения аналогичных проблем международным сообществом. В то же время количественные методы оценки используются и применяются к существующим базам данных, в частности предлагается использовать статистический, вероятностный и эконометрический анализ, а также гипотетическое моделирование в случае недостаточности показателей [4].

Анализ зарубежного опыта показывает, что стратегический аудит не упоминается в качестве отдельной формы проведения государственного аудита. В части стран положения стратегического аудита закреплены в аудите государственных программ, одной из таких стран является США. Счетная палата Правительства США (GAO) осуществляет стратегический аудит в части мер государственных политик, направленных на обеспечение устойчивого роста, содействие реформированию и реструктуризации экономики, а также обеспечение роста благосостояния граждан.

В 1972 году GAO выпустило «Стандарты аудита правительственных организаций, программ, деятельности и функций», более известные как «желтая книга». Эта публикация содержала стандарты аудита, которым должны следовать аудиторы при проведении аудита федеральных организаций, программ, деятельности, функций, средств, полученных подрядчиками, некоммерческими организациями и другими внешними организациями. Эти стандарты касаются объема и качества аудиторской работы, а также характеристик профессиональных и содержательных аудиторских отчетов. [3]

На данный момент на официальном сайте GAO наиболее актуальным считается издание 1981 года, значительным изменением при этом считается отделение аудита государственных программ от финансового аудита и аудита эффективности. Сам стандарт содержит 7 основных положений: адекватное планирование, надзор за менее опытными сотрудниками, нормативно-правовые требования, внутренний контроль, аудит компьютерных систем, доказательства, мошенничество, злоупотребления и незаконные действия [5].

Данные положения, несмотря на привязку к аудиту государственных программ не содержит положений о том какими методами руководствоваться непосредственно на мероприятии, однако подчеркивается роль компьютерных систем при проведении аудита. Так, аудитор должен проанализировать приложения обработки данных, на которые он полагается, чтобы оценить их надежность в обработке данных своевременным, точным и полным образом.

Во всем проанализированном опыте делается упор на компьютерную обработку данных, вследствие чего для применения лучших практик органам аудита требуется специалисты в области обработки данных и соответствующее развитие внутренних информационных систем. Об этом также свидетельствует опыт Счетной палаты РФ в области проведения хакатонов для аналитиков данных, а также практики документирования способов получения и анализа данных (в частности, программного кода).

Также во всех стандартах делается упор на текущий этап реализации государственной политики и, как следствие, дифференцированный подход к реализации стратегического аудита. Однако следует понимать, что у высших органов аудита различные кадровые, финансовые и технические ресурсы, исходя из того предлагается следующий подход к стратегическому аудиту. (Таблица).

Таблица.

Данный подход основан на разделении реализации государственной политики на 3 этапа:

• этап «до начала реализации» (на данном этапе оценивается социально-экономическая или политико-управленческая проблема, которую должна решить данная политика и степень разработки политики);
• этап «реализация» (на данном этапе проводится оценка эффективности и результативности использования бюджетных средств, выделенных для реализации политики, а также проводится оценка бюджетных механизмов с точки зрения оказываемых социально-экономических эффектов);
• этап «завершение реализации» (на данном этапе проводится оценка достижения запланированных результатов).

Исходя из достаточности данных для проведения оценки и рассматриваемых аспектов государственной политики для каждого этапа сформирована ориентация аудита, соответствующая подходам к аудиту Счетной палаты РФ. Данные подходы позволяют формулировать примерные цели стратегического аудита на каждом этапе.

Согласно проанализированному опыту цели мероприятия всегда определяют используемые методы. Однако исходя из упоминаемой ресурсной ограниченности контрольно-счетных органов сформированы 3 варианта методов осуществления стратегического аудита. Базовый вариант исходит из минимальной цифровизации органов аудита и направлен на использование более простых математико-статистических инструментов, для которых использование технических ресурсов не является обязательным.

Расширенный вариант является наиболее предпочтительным для использования. У органов аудита имеются определенные ресурсы для построения необходимых внутренних информационных систем визуально-графического анализа данных, а также имеются сотрудники с определённой технической компетенцией. Это позволяет расширить инструментарий различными прикладными программами, в том числе самостоятельно написанными.

Перспективный вариант является прогнозным развитием стратегического аудита, проводимого контрольно-счётными органами. На данном этапе предлагается использование более сложных математических моделей и алгоритмов, в том числе алгоритмов искусственного интеллекта.

Список литературы

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс (дата обращения 30.05.2023).
2. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 105 «Стратегический аудит» // СПС «Консультант Плюс (дата обращения 30.01.2023).
3. Климанов В. В., Казакова С. М., Михайлова А. А. Функции высших органов государственного аудита (контроля) в России и зарубежных странах // Финансовый журнал. 2019. № 4. С. 60-74.
4. ISSAI GUID 9020 «Evaluation of Public Policies» [Электронный ресурс]: Режим доступа: https://www.issai.org/pronouncements/guid-9020-evaluation-of-public-policies/ (Дата обращения 31.05.2023).
5. Standards for Audit of Governmental Organizations, Programs, Activities, and Functions [Электронный ресурс]: Режим доступа: https://www.gao.gov/assets/117872.pdf (Дата обращения05.2023).