УДК 342.98

К вопросу о проблемах правотворчества в сфере технологического надзора

Стефанов Роман Евгеньевич – заместитель генерального директора - директор филиала ПАО «МРСК Центра» - «Брянскэнерго».

Аннотация: В данной статье рассмотрены проблемы правотворческого производства в сфере технологического надзора в РФ, даны предложения по совершенствованию основных направлений государственной политики в области технологического надзора и обновлению нормативно-правовой базы.

Ключевые слова: Технологический надзор, промышленность, полномочия надзорных органов, правовые коллизии, предложения по совершенствованию законодательства.

Практика правоприменительного производства в сфере технологического надзора продолжает подтверждать наличие в действующих правовых актах целого ряда пробелов и коллизий.

В то же время от того, в какой степени правовая база - от законов до инструкций - выражает потребности и интересы общества, зависит достижение целей правотворческого производства.

Между тем, существует ряд проблем, которые, казалось бы, лежат на поверхности, но до сих пор не устранены и продолжают, как минимум затруднять либо вовсе делают невозможной реализацию отдельных положений законодательства в области промышленной безопасности.

Так, одна из них - нарушение процедуры публикации нормативных правовых актов. Нередко нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, зарегистрированные в установленном порядке Министерством юстиции РФ, но официально не опубликованные, размещаются в справочных правовых системах и на официальном сайте Ростехнадзора [7]. Однако согласно п. 27 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. приказом Минюста РФ от 04.05.2007 г. № 88 [8], федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

При этом действующим законодательством не определена мера ответственности должностных лиц федерального органа исполнительной власти за несвоевременность публикации нормативных актов. Правоприменительная практика не знает случаев привлечения виновных лиц к административной ответственности за несоблюдение указанных требований. Установлено лишь, что неопубликованные акты не влекут правовых последствий и на них нельзя ссылаться при разрешении споров [9].

Следующей не менее важной проблемой правотворческого производства в сфере технологического надзора является отсутствие в целом ряде случаев правовых норм, должным образом регламентирующих соответствующую сферу общественных отношений. Нет также и механизма реализации отдельных положений уже существующих правовых норм.

Для примера рассмотрим ситуацию, когда эксплуатация некоторых объектов в силу внесенных изменений в действующее законодательство перестает быть объектом поднадзорной деятельности какого-либо органа государственного контроля (надзора). В связи с этим возникает ряд проблем. Во-первых, в определении вида государственного надзора. Во-вторых, в определении органа государственной власти, уполномоченного проводить соответствующие проверки. В третьих, в определении порядка организации и проведения таких проверок.

Например, площадки лифтов, платформы - подъемники для инвалидов и эскалаторы, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду, приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16.11.2011 г. № 641 [10],вступившим в силу с 9 марта 2012 г., были исключены из категории опасных производственных объектов. Приказом Ростехнадзора от 20.07.2012 г. № 412 руководителям территориальных органов Ростехнадзора было предписано прекратить регистрацию объектов в государственном реестре опасных производственных объектов.

Итак, действие Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на эксплуатацию указанных объектов распространяться не может. Во-первых, указанные объекты более не являются опасными производственными объектами и во-вторых, эксплуатация таких объектов не подпадает под виды деятельности в области промышленной безопасности, определенные данным законом" [1]. При этом его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории РФ. Ввиду того, что площадки лифтов, платформы-подъемники для инвалидов и эскалаторы, расположенные в зданиях, относящихся к жилищному фонду, исключены из категории опасных производственных объектов, на указанные объекты требования Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" не распространяются.

Исходя из изложенного, в отношении указанных объектов не может проводиться и федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности. В то же время они являются опасными производственными объектами и подлежат обязательной регистрации в реестре опасных производственных объектов. В этой связи на них распространяются требования в области промышленной безопасности и они подлежат федеральному государственному надзору.

Учитывая тот факт, что законодатель не определяет ни вид государственного контроля в отношении лифтов, относящихся к жилищному фонду, ни орган, уполномоченный на осуществление государственного контроля, можно считать, что эти объекты поднадзорны органам прокуратуры. Однако на практике сформировалась и другая диаметрально противоположная позиция, сторонники которой ссылаются на полномочия Ростехнадзора по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов в установленной сфере деятельности, определенные пунктом 5.3.1.20 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В данной ситуации представляется, что полномочия, даже если они определены иными нормативными правовыми актами, должны привязываться к установленной за Ростехнадзором сфере деятельности и к закрепленным за Ростехнадзором функциям. Таким образом, на сегодняшний день невозможно осуществлять проведение проверок лифтов, относящихся к жилищному фонду, требованиям технического регламента в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Приведенный пример является лишь одним из многих других, которые свидетельствуют о наличии в действующих правовых актах в сфере промышленной безопасности целого ряда противоречий и несоответствий. Такое положение несомненно требует серьезной инвентаризации существующей правовой базы с последующим ее обновлением.

Есть еще одна проблема, связанная с совершенствованием системы нормативных правовых актов и внутрисистемных связей. Касается она разграничения компетенции и взаимодействия.

Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относит как организацию и осуществление регионального государственного контроля (надзора), так и организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" значительно шире подходит к регулированию отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям. Данный Федеральный закон предусматривает два способа передачи полномочий. Во-первых, федеральным законом и соглашением о передаче осуществления части полномочий. Во-вторых, он же предусматривает взаимную передачу полномочий.

Таким образом, положения закона не только ограничивают в способах передачи полномочий, предписывая передачу соответствующих полномочий федеральными законами, но и в субъектном составе, имея ввиду только передачу полномочий по организации и осуществлению федерального государственного контроля (надзора) органам государственной власти субъектов РФ.

Проблемы правотворческого производства, порождая всевозможные правовые коллизии, неизбежно влекут за собой и проблемы правоприменительного производства. В связи с этим вопрос выбора правовой нормы, в некоторых случаях вовсе отсутствие такого выбора, приобретает особую остроту и актуальность в практическом своем значении.

Выбор правовой нормы особенно важен для тех видов государственного контроля (надзора), характер проведения которых устанавливается другими федеральными законами. Речь идет о соотношении норм указанных законов с нормами ФЗ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)".

Так, например, Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ предусматривает два основания проведения внеплановой выездной проверки, требующих обязательного согласования с прокуратурой. В обоих случаях в прокуратуру направляется заявление о согласовании. Различен лишь порядок согласования. В первом случае (возникновение угрозы причинения вреда) заявление о согласовании направляется в органы прокуратуры в день подписания распоряжения. Во втором случае (причинение вреда) заявление направляется в органы прокуратуры в течение 24 часов.

Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет одно основание, по которому внеплановая выездная проверка проводится незамедлительно с извещением органов прокуратуры в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, но с оговоркой - без согласования с ними. Таким образом, в Федеральном законе от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" устанавливается другая форма документа - извещение, которая не предусмотрена Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ.

Налицо противоречие норм. В силу того, что утвержденная форма извещения органов прокуратуры отсутствует, на практике они продолжают согласовывать проведение внеплановых выездных проверок при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности. Представляется, что в этом случае применение части 12 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ допустимо только в части незамедлительного (в течение 24 часов) направления извещения о проведении внеплановой выездной проверки. Поэтому согласовывать ее органы прокуратуры не должны в силу требований п. 8 ст. 16 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ реализовал положения Указа Президента от РФ от 15.05.2008 г. № 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", который направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В тоже время осталось немало нерешенных вопросов как практического, так и теоретического характера.

Гарантируя юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям защиту прав при проведении контрольных мероприятий и подробно регламентируя процедуру проведения проверок, законодатель в Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ большое внимание уделяет срокам их реализации.

Конкретно речь идет о проведении самой проверки, ее периодичности, уведомлении о проведении плановой и внеплановой поверок, направлении в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок, направлении в органы прокуратуры заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки и т.д.

Однако, устанавливая конкретные сроки, исчисляемые по общему правилу рабочими днями, законодатель, к сожалению, не во всех случаях определяет момент, с которого срок должен исчисляться. Например, он определил срок составления акта проверки, однако не определил момент, с которого он начинает истекать.

По общему правилу, акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения. Если для составления акта проверки необходимо получить заключение по результатам проведенных исследований и экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю.

При этом возникает ряд вопросов. А именно, с какого момента проверку необходимо считать завершенной и когда составляется акт проверки: в день фактического завершения всех необходимых мероприятий по контролю или в день окончания проверки, указанного в распоряжении (приказе) о ее проведении? И как соотносится срок проведения проверки со сроком составления акта?

Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ на этот счет не содержит достаточно четких требований. Он лишь определяет максимальный срок проведения проверки (статья 13), требования о недопустимости превышения установленных сроков проведения проверки (пункт 6 статьи 16), требования о необходимости указания в распоряжении (приказе) срока проведения проверки, даты ее начала и окончания (часть 2 статьи 14). В свою очередь, закон не определяет ограничений, касающихся сокращения установленных сроков проведения проверки.

Таким образом, устанавливая конкретный срок проведения проверки, законодатель не определяет дату составления акта проверки, что для правоприменителя создает определенные сложности. Собственно говоря, законодатель не раскрывает и содержание самой юридической конструкции "срок проведения проверки".

В административных регламентах Ростехнадзора (например, приказ от 02.02.2012 г. № 72, приказ от 12.12.2011 г. № 697) обозначается, что срок проведения проверки - это срок с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки. Так, например, в соответствии с приказом Ростехнадзора от 02.02.2012 г. № 72 "срок проведения проверки (с даты начала проверки и до даты составления акта по результатам проверки) не может превышать 20 рабочих дней".

Таким образом, ни в законе, ни в других нормативных правовых актах нет указаний на то, какая дата является датой начала проверки и какой датой должен составляться акт проверки. Если дата начала проверки и дата окончания проверки привязываются исключительно к указанным в приказе (распоряжении), то начинать и заканчивать проверку нужно исключительно в дни, обозначенные в акте.

Изложенное позволяет говорить о том, что данные вопросы будут оставаться предметом споров и дискуссий до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ. В связи с этим, представляется целесообразным пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" изложить в следующей редакции:

"4. Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в день окончания срока проведения проверки, указанного в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля. По завершении мероприятий по контролю до истечения срока проведения проверки, указанного в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля - в день фактического завершения мероприятий по контролю».

Такая редакция дала бы правоприменителям возможность однозначно определять, как соотносится срок проведения проверки органом государственного контроля (надзора) со сроком составления акта проверки и тем самым гарантировать защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольных мероприятий.

Список литературы

1. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

2. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

3. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об электроэнергетике" // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

5. Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ (ред. от 29.12.2014) "О теплоснабжении" // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.

6. Приказ Ростехнадзора от 07.06.2013 № 248 (ред. от 27.11.2014) "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии" // Российская газета. 2013. № 175.

7. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.05.2012 г. № 319 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 44.

8. Российская газета.2007. № 108.

9. Указ Президента РФ от 23.05.1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" //СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

10. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 9.