УДК 342.553

Подходы к выбору формы оценки эффективности публично-правового регулирования  местного самоуправления

Никитина Анастасия Владимировна – аспирант кафедры Государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета

Аннотация: Высокие требования населения в отношении публичного управления обусловливают необходимость в изучении подходов к оценке эффективности публично-правового регулирования.  Одной из актуальных проблем в системе местного самоуправления является не проработанность в выборе подходов, приемов и методик оценки эффективности местного самоуправления. Цель работы – проанализировать используемые подходы к оценки эффективности местного самоуправления как в России, так и за рубежом, а также предложить новые подходы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа классического, ситуационного, комплексного, процессного, интегрального подхода, в которых присутствуют как общие так отличительные критерии по оценке эффективности деятельности. Методологический потенциал включает методы сравнительно-правового анализа и общенаучные методы познания, которые позволяют определить наиболее действенный подход в оценки эффективности местного самоуправления. Исследованы используемые подходы, касающиеся оценки эффективности и предложены практический и инновационный подход в оценки эффективности местного самоуправления. Изучение существующих подходов при оценки эффективности позволили выявить достоинства и недостатки, уяснить возможность их применения в сфере местного самоуправления, учесть зарубежный опыт при определении эффективности управления.

Ключевые слова: публично-правовое регулирование, подходы к оценке эффективности, эффективность местного самоуправления, оценка эффективности.

В настоящее время публичные функции осуществляются не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, не входящих в систему органов власти и иными самостоятельными субъектами, способных отстаивать права граждан в разных сферах жизнедеятельности.

Органы государственного и муниципального управления, организации, оказывающие публичные услуги во многих странах, направлены на оптимизирование своей деятельности, разработку методов и инструментов, с помощью которых они могли бы не только осуществлять свои функции, но и соответствовать изменяющимся потребностям общества в целом и потребителей услуг в частности. При этом разные органы и организации в предыдущие годы могут использовать самые многообразные инструменты оценки развития и совершенствования.

Деятельность органов местного самоуправления довольно часто обсуждается и критикуется. В соответствии с этим в пределах принятия объективных решений возникает необходимость в применении определенных действий, направленных на получение оправданного результата. Невозможно не отметить тот факт, что в последние годы проводились исследования по созданию новейших подходов к выбору средств оценки деятельности публичной власти, особенно касающихся местного самоуправления. Тем не менее, в этом вопросе пока еще достаточно инструментальных недостатков, что и обуславливает актуальность направления.

К текущему моменту, оценка эффективности деятельности местной власти имеет методический характер, которая представляет собой систему показателей и индикаторов, значения которых необходимо представить в установленный срок. Применяемая методика определения значений показателей имеет только общее понимание, откуда и каким образом рассчитать значения, но не имеет строго поставленного алгоритма выполнения действий по установлению значений.

Механизм оценки деятельности публичной власти представляет собой сложный комплекс инструментов, подходов и организационных программ управления, используемых федеральными, региональными органами государственной власти и органами местной власти. Выбор правильного подхода исследователем в изучении того или иного вопроса оказывает существенное влияние на результат исследования и на его успех, достижения поставленных целей.

Анализу механизма оценки эффективности деятельности местного самоуправления, как и собственно совершенствованию деятельности местного самоуправления в целом, посвящено множество научных работ. В настоящее время совершенствование системы оценки деятельности местной власти требует от муниципального управления активного и непосредственного участия в формирования отчетов о проделанной работы.

В теории выделяют значительное количество подходов, используемых в различных направлениях науки в зависимости от цели и объекта исследования.

Наиболее проработанными подходами к процессу оценки эффективности местного самоуправления выступают комплексный подход, количественный и качественный подход, индикативный и критериальный подход. Однако исследований, соприкасающихся к подходам по выбору формы оценки эффективности местного управления не так много; ситуационный, программно-целевой подходы в научной теории не отражены по оценке эффективности деятельности местного самоуправления.

В нынешнее время ситуационный подход проработан и реализуется в современных условиях в процессе существования предприятий. Его суть заключается в отборе положений в выборочном применении положений, создание теории оценки и анализа в соответствии с имеющейся ситуацией. Важность применение рассматриваемого подхода определяется потребностью его последующего исследования и насыщением определенным содержанием.

Ситуационный подход впервые был употреблен в конце 60-х годов XX века в США в пределах проведения исследований и практической деятельности управления предприятием [1, с. 211].

Активная разработка инструментальных подходов к выбору формы оценки деятельности местной власти в России началось 90-е гг. XX, намного позже, чем в западных странах и имела свои особенности в связи с переходом к рыночной экономики. Проблемам оценки работы местного самоуправления уделялось особое внимание со стороны следующих исследовательских организаций:

Институтом экономики города выполнялся проект «Городской барометр» с 2001 по 2008 год при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID), но в настоящее время данный проект был заморожен в связи созданием системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607, а накопленные сведения находиться в открытом доступе и не обновляются. Суть проекта «Городской барометр» состояла в оценке социально-экономического состояния в муниципальных образованиях и в их сравнении между собой с помощью системы индикаторов и индексов социального и экономического благополучия» [1].

Некоммерческой организацией Фонд «Новая Евразия» созданной в 2004 году, направленной на анализ и оценку социльно-экомического благополучия, рекомендацию действенных решению по устранению проблем развития территорий и содействие реализации проектов территориального развития [6].

Международным «Леонтьевским центром», который был организован в 1991 году как исследовательская организация, в момент кардинальных изменений в обществе, экономике и в общем государстве, направлен на распространение аналитической и методической информации по социально-экономическим проблемам [7].

Таким образом, рекомендуется осуществить действенный анализ имеющихся подходов к исчислению степени удовлетворенности оценки, объективности применяемых критериев и показателей для определения эффективности, а также разработать предложения по соответствия отдельных аспектов развития оценочно-аналитического инструментария.

Местной властью используется следующие способы оценки и анализа муниципальной службы: отчеты органов государственной власти и местного самоуправления; собрания и голосования (референдумы) по различным вопросам жизни территориальных образований; мнение общества, полученное с помощью опросов; информация, полученная из источников средств массовой информации (телевидение, радио, печать); обращения граждан, отражающих их настроения, касающихся вопросов местного значения. Перечисленные способы оценки деятельности, не дают полных и объективных сведений о состоянии территориального образования. Используемая методика оценки деятельности местного самоуправления осуществляется формально, по установленном обширному перечню критериев и показателей установленных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 и Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317, которые необходимо указать в докладе глав администраций муниципальных образований, но были ли значения критериев и показателей достигнуты в реальной обстановке считается недоказанным, так как все отчеты предоставляются чисто на бумаге. К примеру, доля автомобильных дорог общего пользования местного значения находящихся в удовлетворительном состоянии в конкретном муниципальном образовании, нужно оценивать не по предоставленным отчетам должностных лиц, а фактически, то есть проверить качество и состояние автомобильных дорог на месте, как показывает практика в текущее время автомобильная дорога может быть не пригодна для эксплуатации. Поэтому целесобразно вести и использовать в оценке эффективности о проделанной работы муниципальной властью практический подход, который будет направлен на получение объективной и достоверной информации о развитии муниципалитета и выражаться непосредственной проверке показателей отчетных документов. Практический подход будет способствовать выявления дефектов и недостатков в системе отчетности местной власти и подтверждать достоверность переданных сведений о состоянии дел муниципальных образований. Практический подход может реализоваться в форме экспертных оценок. В роли экспертов могут выступать как внутренние сотрудники, так и привлеченные консультанты, эксперты. Однако, нужно учесть, что экспертные оценки, выполненные в разное время одним специалистом могут отличаться вследствие физиологических особенностей, изменениями условий проведения исследования, использования дополнительной информации. Организация работы экспертных комиссий регулируется норматино-правовыми актами принятыми высшими должностными лицами субъекта. Следует отметить, что основной формой деятельности экспертной комиссии в Пензенской области являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Но такая работа экспертов маловероятно может дать правдивого результата по анализу деятельность муниципального органа. Только непосредственная проверка результатов может гарантировать объективную и достоверную оценку.

На этапе развития современного общества имеет широкое обсуждение в научной деятельности внедрение и применение инновационных технологий   практически во всех сферах жизнедеятельности. В современной системе оценки деятельности местного самоуправления все более актуальным становится вопрос усовершенствования осуществления процесса мониторинга деятельности органов местного самоуправления, а также степени и последовательности использования при этом достижений инновационных технологий.

Имеет первостепенное значение для формирования отчетов и докладов о проделанной работе муниципальными служащими понятность процесса достижения конкретных целевых показателей как для руководителя, так и исполнителя. Способствовать продуктивной работе в данном направления помог бы новый инновационный подход в оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, который выражался в применении информационных технологий, а именно информационных систем по сбору и анализу информации, позволяющей сделать заключение об эффективности работы органа местного самоуправления при минимальной затрате времени. Поэтому необходимо использовать информационные системы в формировании отчетности, которые позволят осуществлять сбор сведений; применение текстовых, графических, фото и видео файлов; включение итогов рассмотрения обращений граждан и фактическим указанием устранением проблемы, автоматический подсчет показателей и индикаторов эффективности. Далеко не в каждом регионе страны используются вышеуказанные системы, а подсчет значений показателей эффективности происходит вручную, так, к примеру, в Ростовской области используется программный продукт «Фактор-Служба» позволяющий автоматизировать оперативный сбор, предоставления и анализа информации, сделать заключение об эффективности работы органов местного самоуправления. Используемая система в Ростовской области позволяет автоматически составить сводный доклад о результатах эффективности деятельности, на основании сведений, переданных через установленные отчётные формы органами местного самоуправления, региональной исполнительной власти и статистическими органами; вести рейтинг городских округов и муниципальных районов по показателям эффективности; создавать картограммы и гистограммы в соответствии с докладом; осуществить расчет грантов по городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей эффективности деятельности [8]. Благодаря использованию инновационного подхода в оценке эффективности происходит экономизирование временных ресурсов подготовки докладов, централизация оценки, упрощённость и понятность использования.

Процессный подход определяется как система процессов, направленный на достижения поставленных целей и получения желаемого результата. Для использования процессного подхода местной власти необходимо определиться с видами процессов, направленных на предоставления внушающих доверие услуг гражданам, а также гарантировать качественное управление для получения желаемого результата [9]. ГОСТ Р 52614.4-2016 имеет 39 показателей и осуществляет оценку четырех основных направлений деятельности власти (институтов управления, социальной и экономической сфер и поддержания высокого уровня окружающей среды) [10.] В числе показателей экономического развития – применение инновационных экономических технологий, создание рабочих мест и трудоустройства, насыщенность продовольствием, активизация развития туризма, развитие транспортных и дорожных объектов, поддержка малого и среднего предпринимательства; показателей социального развития - создание условий развития социальной сферы, обеспечение этнической и социальной интеграции; показателей экологического развития - проведение в действие мусорной реформы, ответственность за загрязнение окружающей среды, охрана природных ресурсов [11]. Благодаря использованию такого стандарта в практической деятельности муниципальной власти устанавливаются проблемы социально-экономического развития местных сообществ и определяются задачи и преимущественные стороны реализации информационно-технологических приемов в различных сферах жизнедеятельности местных сообществ.

Классический подход к исследованию степени эффективности правовых норм как базового элемента механизма правового регулирования основывается на методике оценке эффективности, рассматривающий наличие таких стадий оценки как анализ социальной проблемы, определение целей норм права, направленных на решения насущных проблем, определение критериев эффективности правовых норм, оценка показателей эффективности правовых норм [3, с. 150].

Интегральный подход к оценке эффективности наиболее развит в западных странах. Одной из самых общеизвестных и обобщенным является предложенный Всемирным банком интегральный показатель государственного управления, именуемый «Качество государственного управления» (Governance research indicator country snapshot, GRICS), который разработан для осуществления оценки эффективности государственного управления между странами путем сравнения определенных индексов сравнении. Данная оценка проводиться исследовательскими институтами, аналитическими центрами, неправительственными и международными организациями, а также фирмами частного сектора [12].

Минус в интегральном способе оценки заключается в том, что, происходит рейтингование группы стран, при этом не анализируется конкретная страна в определенной области, не учитываются статистические данные. Интегральный подход не позволяет оценить практику деятельности публичных органов, выводы носят субъективный характер и основаны на экспертных оценках.

Также представляет интерес индекс непрозрачности CLEAR (Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory), разработанный компанией «PricewaterhouseCoopers», позволяющий оценить влияние непрозрачности системы государственного управления в стране на стоимость и эффективность инвестиций, степень развития гражданского общества и состояние экономики в общем. Индекс непрозрачности формируется из пяти показателей [4, с. 235]: (коррупция в государственных органах; нормативно правовые акты, закрепляющие право собственности; стандарты финансирования; регулирование коммерции; экономическая политика) [2, с. 12].

Самым оптимальным считается комплексный подход к проблеме оценки эффективности правового регулирования общественных отношений. Существование данных отношений обусловлено от различных факторов (экономический, политический, социальный, исторический, и др.), одним из которых является юридический - действие правовой нормы. Поэтому оценка эффективности публично-правового регулирования должна быть разносторонней.

Для эффективной реализации методов публично-правового регулирования большое значение имеет комплексный подход. Именно организованное применение методов разных отраслей публичного права дает максимальные результаты. В первую очередь, обеспечивается концентрацию по отношению к тем или иным объектам воздействия, а во-вторых, приспособление к меняющихся условиям. Выбор "пакета" методов - вопрос весьма сложный. Оценка эффективности публично - правового регулирования зависит от правильного понимания ее значения в жизни общества и государства. Она полезна тогда, когда своевременно и точно отражает положительные и отрицательные изменения исследуемого объекта.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что формой оценки эффективности публично-правового регулирования отношений в сфере государственного управления именуется внешнее отражение правовых средств, которые реализуются для регулирования публично-правовых отношений. Изучение теории и практики показал, в первую очередь, недостаточного количества исследований в области изучения форм оценки эффективности публично-правового регулирования и, таким образом, отсутствие единого понятийного аппарата, единого подхода к основным вопросам публично-правового регулирования отношений в сфере государственного управления. Во-вторых, формы оценки эффективности публично-правового регулирования имеют существенные отличия, которые определены публичным характером.

Список литературы

1. Апенько С.Н. Оценка персонала: Эволюция подходов и технологии их использования. М., 2004.  300 с.
2. Барциц И.Н. Международные методики оценки эффективности государственного управления // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2009. № 4 (36). С. 10-26.
3. Глазырин В.В. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980. 280 с.
4. Nikonorova A.V., Stroev P.V., Morkovkin D.E., Bykova O.N., Isaichikova N.I., Kvak A.A., Skryabin O.O. Development of innovations monitoring system and its implementation in practice of commercial companies // AD ALTA: Journal of Interdisciplinary Research. 2019. Т. 9. № 2. P. 233-
5. Городской барометр | Институт экономики города URL: https://urbaneconomics.ru/node/4130 (дата обращения: 23.12.2023).
6. РАСПП: Фонд "Новая Евразия" | РАСПП URL: https://raspp.ru/company/partners/org1/ (дата обращения: 15.12.2023)
7. Леонтьевский центр URL: https://leontief-centre.ru/ (дата обращения: 14.12.2023).
8. «Фактор-Служба». Мониторинг деятельности муниципалитетов. | Интернет-Фрегат. Госсектор. URL: https://www.it2region.ru/products/monitoring-deyatelnosti-municipalitetov/(дата обращения: 15.12.2023).
9. ГОСТ Р 52614.4-2016 утвержден и введен в действие с 01.12.2017 взамен ГОСТ Р 52614.4-2007 (приказ Рос-стандарта от 30.11.2016 N 1863-ст, ИУС 5-2017). URL: https://docs.cntd.ru/document/1200142727 (дата обращения: 18.12.2023).
10. Устойчивое развитие регионов и городов России [Электронный ресурс] // Журнал Стратегия [Офиц. сайт]. URL: http://strategyjournal.ru/rossiya-i-mir/ustojchivoe-razvitie-regionov-i-gorodov-rossii/ (дата обращения: 19.12.2023).
11. Роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития – Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. URL: https://eee-region.ru/article/6411/ (дата обращения: 20.12.2023).
12. Worldwide Governance Indicators. Официальный сайт The World Bank Group – Режим доступа: URL:// http://info.worldbank.org/governance/wgi / (дата обращения: 20.12.2023).