УДК 342.843.1(575.2)

Формирование избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов) политических партий в Кыргызской Республике: конституционно-правовые основы

Кочкарова Эристина Азрет-Алиевна – доктор юридических наук, и.о. профессора кафедры Административного и финансового права Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики.

Аннотация: На базе изучения законодательства, который регулирует участие политической партии голосования, выявлено, что данный вид публичной орга­низации обладает ролью группового субъекта, наделенного правом без помощи других выдвигать на голосование своих кандидатов, так же стоит сказать, что их законное положение характеризуется тем, что положительные стороны партий – это использование своих прав, которые зависят от существенности, которая определяется по результатам прошедших голосований, и закреплен на уровне закона. Более явно эта направленность выражается в период, связанный с выдвижением, а также регистра­цией кандидатов, формированием органов, исполняющих организацию и осуществление избрания, однако помимо этого в ходе исполнения избирательной агитации. В законодательстве зафиксированы условия, каким обязаны отвечать политические пар­тии, для своего участия в избрании голосованием. Одна из основных характеристик правового регулирования значимости иерархической политической организации в избрании, считается фиксация законодательно положительных сторон политических организаций пред иными субъектами выборов, а общественные объединения, какие представлены к власти в области законодательства страны, обладают полномочиями, какими не могут обладать другие партии, активно принимающие участие по выбору кандидата. В Кыргызской Республике регулярно улучается избирательное законодательство. Законы об избрании, обладают определенным потенциалом, резервом для внесения в них вероятных перемен и дополнений.

Ключевые слова: Основной Закон Кыргызской Республики, выдвижение кандидатов, комиссия по избранию, избирательное законодательство, субъекты по подготовке и проведению выборов, политические организации, выборы, избирательная система.

Перемены, случившиеся в избирательном законодательстве Кыргызской Республики (КР) в минувшие года, говорят о том, что важность общественно-политической партии в создании и работе избирательных комиссий увеличивается, и это при том, что эти комиссии, создавая в совокупности организационно-структурную базу системы избрания, считаются значимыми субъектами выборов.

По ст.1 в Законе КР рассказывается «Об избирательной комиссии согласно проведению референдумов и выборов Кыргызской Республики» (в ред. Законов КР от 27 июня 2015года N139, 21 февраля 2017года N6) общая концепция комиссии избрания КР заключается в: Комиссии Кыргызской Республики по выборам и проведению референдума КР (далее – ЦИК КР); региональном избирательном процессе референдума – городская и районная избирательная комиссия (далее – региональный процесс по выборам), образуемых по решению ЦИК; деятельность групп и органов по участкам выборов референдума (далее – деятельность групп и органов по участкам).

ЦИК КР – это государственный орган, стабильно функционирующий и являющийся главным компонентом структуры в общей базе избрания. Формирование ЦИК не связано с законодательством избрания с назначением выборов, в отличие от участковой и территориальной комиссии, формирующихся в период проведения выборов конкретных уровней и считающимися социальными образованиями. Постановления и прочие акты территориальных и участковых комиссий, какие были установлены в зоне их ответственности, обязательны к исполнению муниципальными учреждениями, избирательными объединениями, государственными полномочиями по управлению государственными делами, кандидатами, органами, которые регламентируют большую часть публичных дел (местное самоуправление), некоммерческое формование, созданное по инициативе граждан, должностным лицом и те, кто имеет право или принимает участие в выборах.

Законное регулирование статуса избирательной комиссии «соответствует нуждам по полному предоставлению технических, процедурных, организационных или любых других факторов реализации права избрания гражданина». [6] Подобным способом, модель формирования комиссии по выборам, закрепленная избирательным законодательством, не лишена недочетов.

Необходимо отметить, что ЦИК КР формируется особым способом по сопоставлению с иными комиссиями избрания. По ст.106 Конституции КР (принята референдумом (при помощи всенарод. голосования) 28 июня 2010года (в ред. Закона КР от 28 декабря 2016 года N218.) ЦИК КР обязан обеспечивать организацию, осуществлять избрания и референдумы, она формируется по ст.5 Закона КР «Об избирательной комиссии по голосования Кыргызской Республики», в нее входит 12 человек, в том числе Председатель, выбираемый по ст.7 на первом заседании ЦИК КР. По п.2 ст.5 Жогорку Кенеш (парламент) КР (далее ЖК КР) выбирает членов ЦИК КР, небольшую часть – согласно представлению Президента КР, одну третью часть – по мнению парламента, и еще одну долю – по суждению группы депутатов парламента, с представительством не более 70 % лиц одного пола. ЖК КР обладает правом освобождать членов ЦИК КР от должности лишь в том случае, когда тот предусмотрен законодательством. По п.п.1, 2 ст.19 участковая деятельность групп и органов голосования на определенных территориях на половину состоят из политических партий (их представители) и отчасти – из представительных органов (их представители) местного самоуправления, таким образом, в комиссиях не может быть больше, чем один представитель от политической партии. По п.5 ст.19 участковая деятельность групп и органов, которая формируется группой избирателей и областными комиссиями, обязано быть не менее 7 членов – запас конкретной группой по избранию и представители объединенной группы людей. По п.5 ст.12 члены ЦИК КР в период реализации собственных полномочий обязаны на время прекратить свою работу в общественно-политических партиях для того, чтобы представители партий в составах избирательных комиссий не осуществляли лоббирование интересов своей партии.

Среди проблем, возникающих у партий в связи с избранием, эксперты особо акцентируют вопрос о выдвижении. [7] Этап выдвижения претендентов на избраниях – это самая важная стадия деятельности групп избирателей и органов по выборам, какая напрямую сопряжена с исполнениями партиями полномочия участия в выборах и с осуществлением избирательного пассивного права гражданина Кыргызстана.

На основе анализа избирательного законодательства можно отметить этапы выдвижения политической партией претендентов:

В числе задач, которые решают партии, «… подбор и выдвижение кандидата в период выборов считаются одними из наиболее значимых и ответственных, вследствие того, что на данном этапе предопределяется, какие именно граждане окажутся у основного рычага механизма страны». [4]

Процесс выдвижения кандидата сопряжена с реализацией избирательно-пассивного права гражданина Кыргызстана, гарантируемого страной. Внутрипартийные нормы призваны корректировать выдвижение объединенными группами граждан претендентов, государство на этом этапе избирательного процесса определяет условия к выдвигаемым кандидатам, которые пребывают в зависимости от видов и уровней выборов, а также требования по обеспечению выдвижения и демократических основ отбора.

По ч. 2 ст. 60 конституционного Закона КР «О голосовании на роль Президента КР и депутата Жогорку Кенеша» (конституц. Закон Кыргызстана от 6 июля 2011года (в ред. конституционные Законы КР от 25 ноября 2011 года N221, 24 апреля 2015 года N88, 5 июня 2017года N96), ст.11 Закона КР «О политических партиях» (закон Кырг. Респ. от 12 июня 1999 г. N50), ч.2 ст. 49 Закона КР «О выборе депутата местных кенешей» (от 15 июля 2011года N98 (в ред. Законов КР от 21 ноября 2014 года N158, 17 февраля 2015 года N34, 21 января 2016 года N8) начальная стадия выдвижения претендентов от политической партии образуется за счет инициативы самих партий. На этой стадии внутрипартийные нормы и отношения самостоятельны, независимы от государственно-правового воздействия, однако правительство обязано обеспечить демократичность и свободный характер данной процедуры, в связи, с чем значимыми считаются гарантии выдвижения претендента, в соответствии с Законом КР «О политической партии» и в избирательном законодательстве. Так, согласно ст.11 Закона КР «О политической партии» выдвижение группой граждан своих претендентов в депутаты и на прочие избирательные должности в местном самоуправлении и государственной власти исполняется на съездах объединенной группы граждан по выборам в согласовании с правилами большинством голосов делегатов, которые присутствовали на съезде.

Право политический партий выдвигать в кандидаты только тех граждан, которые являются ее членами, не закреплено в законодательстве. По с ч.4 ст.61 Закона конституции «О выборах главы государства и депутата Жогорку Кенеша» запрещена регистрация кандидата в иных перечнях, допустимо лишь только в перечне претендентов от партии. По ч.7 ст.61 Закона наличие факта регистрации претендентов в перечне иного объединения граждан на избраниях может стать причиной отказа в списке кандидатов (регистрация) от политической партии в депутаты ЖК КР. Это требование к политическим партиям содействует возможности гражданам избирать или быть избранными вне зависимости от принадлежности к разным социальным организациям.

В наше время это требование – это одно из обстоятельств развития полной многопартийной системы в Кыргызстане. С другой стороны, его законодательное воплощение нуждается в некоторых доработках, что обусловлено в главную очередь тем, что в избирательной практике в ход пускаются перечни, в которых находятся известные, популярные люди. Политические партии для того, что бы достигнуть личных целей, зачастую реализуют не идеи, а личности, предпочитая, по этому причине планомерной работе перед избраниями, пиар-кампанию. Несомненно, нужны правовые гарантии того, что претендент, который обладает популярностью, публичным имиджем, популярностью в значительной мере будет определять лицо, так же имидж самой партии будет достойным и профессиональным представителем партии в законодательстве страны.

В согласовании с Законом после того, как будет представлен перечень претендентов для государственного органа КР, создаваемый в соответствии с избирательным законодательством, порядок размещения и сама структура в этом перечне кандидатов не меняются, но, имеются исключения, к примеру, если перемены вызваны выбыванием претендентов. Тогда место кандидата, который выбыл с учетом требований, описанных в ч. 3 ст. 61 Закона «О выборе ЖК КР и Президента КР», обязан занять другой представитель политической партии. В связи с выбыванием претендента появляются некоторые проблемы, в частности, нужно ли обращение бывшего кандидата, в котором он обязан выразить согласие на исключение его из списка. В.И. Лысенко и Ю.А. Веденеев свидетельствуют в данной в связи на то, что «список – общий, в первую очередь юридический документ. Он не считается политической собственностью избирательного объединения и блока, ... кандидат не считается бессловесным политическим товаром избирательного объединения …». [3]

Ни один человек не вправе как-то воздействовать на гражданина Кыргызской Республики с целью принуждения того к неучастию или участию в каких-либо избраниях.

С юридической точки зрения не имеет значения, кто именно и сколько кандидатов выходит из перечня по собственной воле. Процедура отзыва кандидатов из списков необходимо, по нашему мнению, зафиксировать как процедуру выдвижения, т.е. по ч.2 ст.60 Закона «О выборе депутата ЖК КР и Президента КР» на съезде, тайным голосованием членов партии. Таким образом, обращение гражданина о его согласии избираться, как представляется, нужно представлять, как на стадии заверения конкретных избирательных комиссий списка претендентов вплоть до сбора требуемых подписей, так и после него с целью регистрации. По ч.4 ст.3 Закона в письменном заявлении о согласии выдвигаться следует, указывать данные о судимости, а по ч.3 ст. 50, п.6 ч.7 ст.62 Закона следует предоставить данные о наличии иностранного гражданства кандидата. Эти сведения обязаны содержаться в подписных листах и в избирательных бюллетенях. По этой причине следует в ч.7 ст.61 Закона, по аналогии с ч.7 ст.53 Закон о регистрации (отказе) претендентов, отдельно зафиксировать причины несогласия в заверении списка претендентов в случае несоблюдения данных условий.

В согласовании с законодательством кандидат, который входит в список, имеет право когда угодно, но не позже, за 3-и дня до самого голосования, предоставить отказ от участия в избрании. Заранее он обязан подать в ЦИК КР письменное заявление об отказе. Политическая партия, когда угодно, но не позже, за 3-и дня до самого голосования, обладает правом отозвать список претендентов и предоставить отказ от участия в избрании или исключить конкретных претендентов из списка. Она также обязана подать в ЦИК КР заявление, где ЦИК, которая зафиксировала список претендентов, в соответствии ч. 10 ст. 61 должно быть принято решение об исключении кандидата из списка. Так же регистрацию претендентов могут отменить не позже 5-ти дней до начала голосования при подаче кандидатами заявления о снятии своих кандидатур. Что касается исключения политической партией других претендентов из списка, участвующих в избрании, то в соответствии ч.ч. 2, 3 ст. 46 Закона регистрация списка обязана быть отменена не позже 5-ти дней до начала самого голосования, в тех случаях, только если политическая партия отзывает список претендентов и не делает принимать участие в избрании.

Закрепление этого полномочия обладает обоснованным характером, так как баллотируемое лицо, обязано отдавать себе отчет в том, что оно должно подчиняться, защищать интересы партии и соблюдать партийную дисциплину.

По ч.1 ст.52 Закона основным условием оформления претендентов на роль Президента, выдвигаемых объединенной группой граждан, считается сбор избирательных подписей (минимальное количество), а именно тридцать тысяч. Это условие, как полагает законодатель, свидетельствуя об общественной поддержке претендентов и партий, которая приобретает надлежащее юридическое оформление, считается методом их отбора, когда претенденты на роль Президента страны обязаны справиться с избирательным барьером на пути к власти. Но необходимо выделить, что многие эксперты негативно относятся к требованию сбора подписей. Можно привести ряд мнений на этот счет. «В общем, это довольно устаревшая для многих государств процедура. Имеются и иные методы, которые дадут возможность устранить случайности в выборе претендента, поручительства уважаемых в мире людей, разнообразные варианты залогов …». [2] «Сбор подписей, – говорит В.В. Лапаева – это малоэффективная мера, которая не только не может быть необходимым препятствием против претендентов на власть с неадекватными общественно-политическими амбициями, но и содействует криминализации как самого процесса избрания, так и создаваемых на его основе органов власти». [8, с.36]

На самом деле, как может показать практика, подписи избирателей никак не способствуют становлению партийной системы, что объясняется отсутствием четких утверждений в законе об общественно-политических партиях. Если обратиться к конкретному примеру, то в таком случае на избрании Президента КР, которое состоялось в 2011 году, было объявлено 86 претендентов на эту должность, и лишь 18-ть из них были выдвиженцами от общественно-политических партий. [1] Таким образом, настоящая практика демонстрирует мнимый вид поддержки общества, исполняемый в виде сбора избирательных подписей, во время выдвижения претендентов.

В качестве следующей трудности следует проанализировать существенное количество различных нарушений, к примеру, согласно итогам проверки подписей, собранные для поддержки претендентов на роль Президента, в подписных листах максимальное число нарушений происходило в ходе выдвижения и регистрации. Более 50 % отмеченных нарушений были связаны с системой сбора подписей, более распространенными (53 %) и типичными из которых – это обман подписных листов и постановление об отказе в регистрации. Эти нарушения стали предметом рассмотрения вышестоящих избирательных комиссий и суда. Рассмотрели пятьдесят жалоб и обращений субъектов процесса избрания, в надзорном же порядке Верховным судом КР было рассмотрено 33 дела. Зачастую принимали правомерные постановления об отказе в регистрации, обычно – по причине недостоверности подписей, подкупа избирателей и т.д. Данные факты объясняются невысокой культурой права, а также логикой и природой, конкуренции за власть в Кыргызстане. Другая, не менее значимая причина – это проблемы, которые связаны с правовым регулированием довольно непростой и трудозатратой операции, к примеру, сбор подписей, контроль подписных листов и т.д.

Один из недостатков правового регулирования – это отсутствие причины для отказа в регистрации. В соответствии с Инструкцией (распоряжение ЦИК КР от 17 июня 2017 года N165) к подобным причинам можно отнести небольшое число достоверных подписей, серьезные нарушения сбора подписей, которые превышают долю сбора недостоверных подписей. Все это считается подходящей основой для свободного объяснения правоприменителем степень существенности нарушений и выборочного привлечения их к ответственности. На деле зачастую происходят действительные нарушения, которые связаны с порядком сбора подписей и фальсификацией листов для подписей. Они считаются причиной принимаемого постановления самостоятельными коллегиальными органами об отказе в регистрации. Для этого постановлением ЦИК КР формируется Рабочая группа, которая занимается приемом и проверкой документов претендентов, в соответствии с Инструкцией «О порядке формирования, учета прибыли и расходов денежных сумм временного целевого фонда для финансирования претендентов на роль главы КР» (утв. постановлением ЦИК КР от 14 июня 2017года N158)

В качестве метода заблаговременного отбора и основания для регистрации претендентов выступает избирательный залог, который распространяется лишь на субъекты, соперничающие между собой в борьбе за власть. Это требование в комбинации с условием победы на избрании, которое выступает в качестве обстоятельств получения статуса партии, считаются серьезным стимулом, стимулирующим избирательную борьбу. Таким образом, избирательный залог является источником определенной компенсации затрат, которая связана с бюджетным финансированием процесса избрания.

Тем не менее, любой из вышесказанных методов – залог, сбор подписей, их коллективное применение – имеют свои плюсы, по этой причине все сводится к правовому их закреплению, которое обязано отвечать принципам конституции права избрания.

Политические партии, «….эти субъекты общественно-политического действия, какие по сопоставлению с отдельными индивидами в большей мере подошли к формулировке того, что именуется единой волей, частично в силу собственного группового нрава, однако, главным образом вследствие своей ответственности перед обществом, наиболее твердой подчиненности муниципальному и социальному контролю, нежели самостоятельные кандидаты». [8, с.59] Из чего следует заключение, что настоящее равенство допустимо устранить среди равных по статусу субъектов.

Внедрение квот для национального меньшинства, политических деятелей не старше 35-ти лет и граждан разного пола считается важным нововведением в государстве. Квоты – это новаторский инструмент, обеспечивающий равную представленность в Жогорку Кенеше КР разных гендерных, социальных и этнических групп.

В согласовании со ст. 9 Закона КР «О государственной гарантии возможностей и полномочий для женского и мужского пола (от 5 августа 2008года N184 (в ред. Закона КР от 14 июля 2011года N97) правительство гарантирует и создает одинаковые полномочия гражданам разного пола с целью их вовлечения в управление страной, снабжая гендерное представительство граждан абсолютно во всех ветвях власти государства, применяя для этого правовые, организационные и иные механизмы. Следует отметить, что при том, что правительство, применяя по отношению к общественно-политическим партиям систему принуждения, возлагает на них обязательство вводить и придерживаться гендерного баланса на выборах, оно, по крайней мере, не ведет регулярную работу по развитию гендерной культуры в профсоюзах, партиях и иных социальных организациях.

В ч.3 ст.60 Закона «О выборах Главы КР и депутата ЖК КР» учитываются и предписываются разнообразные соотношения, учитывающие возраст, национальную и половую принадлежность, ограниченные возможности по состоянию здоровья в списке претендентов от общественно-политической партии.

Главная причина введения определенных норм – это желание законодателей обеспечить репрезентативность выборов и присутствие различных слоев населения в высшем органе законодательства. [5] Отталкиваясь от данных принципов следует ввести в Закон Конституции КР “О выборе Президента КР и депутата ЖК КР”», в частности, в ст. 65, дополнения, выглядящие таким образом:

«…

3. Если депутат выбыл досрочно, и он был избран вследствие распределения депутатских мандатов среди политических партий по списку кандидатов, его мандат, согласно постановлению избирательной Центральной комиссии по выбору и проведению референдума, переходит следующему согласно очередности кандидату из этого же списка с учетом квот, установленных ч. 3 ст. 60 настоящей конституцией.

Если следующий по очереди кандидат из того же списка не обеспечивает указанные квоты, ЦИК по выбору и проведению референдума направляет об этом уведомление политической партии, которая обязана в трехдневный срок предложить кандидатуру из списка кандидатов, обеспечивающую данные квоты. Если политическая партия не представит такую кандидатуру в указанный срок, избирательная Центральная комиссия обладает правом по своему усмотрению передать депутатский мандат следующему кандидату из списка политической партии, обеспечивающую установленные квоты».

Незначительная представленность женщин в действующем VI созыве ЖК КР, (из 120 депутатов в настоящее время только 19 женщин (16%) общего состава депутатов), обусловлен рядом факторов. Активность женщин в политике, их участие во власти воспринимается в КР, скорее, как отклонение от нормы, чем как норма. Так, женщин представили в высшем органе законодательства государства весьма незначительно, что особенно заметно на фоне количественного соотношения в обществе женщин и мужчин.

Норма, связанная с введением квот для людей не старше 35 лет и этнических групп, направлена на создание механизма, обеспечивающего эффективную и справедливую представленность различных социальных, возрастных и этнических групп. Тем не менее, несмотря на введение квот, необходимо признать, что в настоящее время в Кыргызстане способность этнических групп сформировать дееспособные и самостоятельные политические партии и быть достойно представленными в парламенте вызывает определенные сомнения.

Введенная возрастная квота была направлена на то, чтобы молодое поколение политиков могло, используя предоставленный им инструмент, участвовать в законодательной деятельности. Не отрицая позитивность и прогрессивность введения данной квоты, следует, однако, отметить и некоторые негативные моменты. Очевидно, что усилия государства направляют сначала на обеспечение честности и прозрачности при определении воли избирателей. Так же очевидно, что продвижение граждан во власть, которые, не имея для осуществления власти необходимых знаний и профессионализма, но при этом имеют такие качества, как подходящие возраст, пол и национальность, могут нанести определенный ущерб законотворчеству. С другой стороны, беря во внимание, что Жогорку Кенеш КР является высшим законодательным и представительным органом, введение определенных квот вполне обосновано, во всяком случае это в полной мере относится, по нашему мнению, к квоте, установленной для женщин.

Учитывая соотношение сил, которое сложилось в парламенте созывов 2007–2010 годов, в действующей Конституции был установлен предел, в соответствии с которым одна партия не может получить более 65 депутатских мандатов.

Избрание депутатов Жогорку Кенеша по партийным спискам в едином избирательном округе не показывает практику, отражающую действительные предпочтения населения в отдельном регионе, и тем самым отбирает полномочия и лидеров регионов, которые не были включены в перечень, возможности самостоятельно баллотироваться или представить интересы региона. [9]

На следующем этапе избирательного процесса для политических партий, который состоит в регистрации кандидатов, избирательными комиссиями проверяется соответствие фактического порядка выдвижения кандидатов установленным требованиям, а также подвергаются проверке представленные сведения, необходимые для регистрации.

Стоит сказать о том, что причины для регистрации (отказа в ней) претендента – это один из существенных моментов и направлений хода усовершенствования законодательства избрания, особенно если взять во внимание, что в конституционном Законе «О выборах Президента КР и депутата ЖК КР» не определен перечень причин для отказа в регистрации.

Следует также остановиться на пробеле в Законе, связанном с недостоверностью сведений как основание для отказа избирательной комиссией в регистрации кандидатам и избирательным объединениям. В ст. 53 Закона, по нашему мнению, причина отказа в регистрации должен быть дополнен положением о недостоверности сведений об имуществе и доходах, которые принадлежат любому кандидату из списка претендентов на правах собственности, если недостоверность этих сведений существенна.

Итак, исходя из вышесказанного можно прийти к выводу о том, что в законодательстве необходимо разграничить отказ в регистрации как санкцию за нарушение закона от отсрочки регистрации вследствие неточности или неполноты представленных сведений. Кроме того, необходимо предоставить кандидатам и политическим партиям право уточнять сведения, признанные определенной комиссией недостоверными, определять конкретные сроки для представления уточненных и дополненных сведений.

Список литературы