УДК 347.73

Принцип гласности (транспарентности) в финансовом праве: особенности реализации в российской практике

Маркова Елена Сергеевна – магистрант Институт права Самарского государственного экономического университета.

Асеев Дмитрий Владимирович – доцент, кандидат социологических наук Самарского государственного экономического университета.

Аннотация: В данной статье рассматриваются особенности применения принципа гласности в финансовом праве в российской практике, который на международном уровне также именуется принципом транспарентности. Автором последовательно раскрывается понятие принципа транспарентности, его нормативно-правовая основа, роль в системе бюджетного права РФ. Особое внимание уделено вопросу соотношения терминов «прозрачность», «открытость», «гласность», «транспарентность». Проведенный анализ показывает, что проблемы правоприменения, связанные с нормой о прозрачности (открытости) бюджетов в соответствии со ст. 36 БК РФ, преимущественно связаны именно с терминологической неопределенностью, что становится причиной судебных исков. Автором сформулированы основные подходы к соотношению указанных выше терминов, которые присутствуют в современной отечественной правовой науке, сформулированы основные тенденции развития бюджетного права и вопросы совершенствования относительно выявленных проблем.

Ключевые слова: финансовое право, бюджетное право, бюджет, принцип открытости, принцип прозрачности, транспарентность.

Текущие тренды цифровизации общественных процессов сформировали условия открытости деятельности государственных структур. Активные процессы взаимодействия государственной власти с общественными институтами и необходимость вовлечения населения в управление публично-правовыми образованиями формирует потребность в повышении прозрачности такого взаимодействия. Данная тенденция затрагивает также и вопросы бюджетного управления, что находит отражение в реализации принципа транспарентности.

Принцип транспарентности определяет законодательно закрепленную доступность информации о бюджетном процессе в РФ относительно механизмов формирования и исполнения бюджета. Одним из основных способов обеспечения прозрачности бюджетных расходов является закрепление принципа прозрачности (открытости) бюджетов в статье 36 БК РФ [1]. Вопросы открытости бюджетного процесса в равной степени охватывают не только расходную часть бюджета, но и источников формирования доходов.

Аналогичного мнения придерживается и Международный валютный фонд, указывая, что помимо обязательств по открытости и прозрачности в отношении расходной части бюджета, государство должно также обеспечивать прозрачность и доступность информации о том, как формируются доходы государственного бюджета [8]. Особо подчеркивается, что в целях создания открытой системы органы государственной власти обязаны регулярно отчитываться о фактическом поступлений денежных средств в форме ежемесячных и годовых отчетов.

Принцип гласности финансового права все чаще становится объектом обращений как способа регулирования бюджетных правоотношений – это подтверждается материалами судебной практики различных инстанций. Например, подобными актами индивидуального регулирования являются определение ВС РФ от 13.07.2016 №302-КГ16-7409 [3] или апелляционное определение Волгоградского областного суда от 28.09.2016 по делу №33-13232/2016 [6].

В действующих положениях бюджетного законодательства принцип транспарентности сформулирован как «принцип прозрачности (открытости)», однако, законодатель не раскрывает соотношение данных терминов, предполагая их тождественность. Кроме того, в научных исследованиях также фигурируют термины «транспарентность» и «гласность», что создает некую неопределенность. Однако, независимо от использованных терминов, основная цель остается та же: обеспечение открытости, прозрачности и участия граждан в процессах государственного управления и распределения бюджетных ресурсов. В соответствии с правилами юридической техники именно употребление синонимов в правовых нормах может выступать источниками правовой неопределенности в терминах, что в дальнейшем может стать причиной снижения эффективности применения таких норм [9, c. 311].

С. В. Кожушко проведено исследование, в рамках которого было определено, что правовое содержание терминов «открытость» и «прозрачность» тождественно термину «гласность» [13, c. 90].

В современной юридической практике проблема применения принципа транспарентности находится во взаимосвязи с недостаточной определенностью данного принципа в формулировках законодателя, и, соответственно, их последующей практической применимостью. Следовательно, действующий принцип гласности требует конкретизации и юридического толкования с позиции правоприменимости. Так, в Постановлении КС РФ от 17.06.2004 содержится указание на то, что и система финансового регулирования, и бюджетная система должны соответствовать указанному принципу транспарентности в рамках управленческого процесса принятия финансовоемких решений органами государственности власти [2]. В понимании Конституционного суда РФ реализация указанного принципа направлена на обеспечение эффективности контроля деятельности властных органов со стороны гражданского обществе в финансовой сфере.

Данный вывод подтверждается следующими решениями. Например, в определении Верховного Суда РФ от 31.03.2016 № 305-КГ15-17695 разъясняется, что государственные контракты, которые заключаются для реализации публично-значимых интересов за счет бюджетных средств, также попадают под действие указанного в БК РФ принципа открытости [4]. Это определяет, что все этапы договорного процесса, в том числе и применение мер ответственности (их результаты) в случаях, когда при исполнении таких договоров выявляется недобросовестность контрагента – в равной степени должны быть открыты и доступны для общественности [5].

Таким образом, анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что суды в ходе применения законодательства в сфере бюджетного права зачастую синонимизируют понятия «прозрачность», «открытость» и «гласность». Такой подход отражается и на позициях нижестоящих судов.

Современная практика правоприменения характеризуется наличием научных споров о содержании принципа транспарентности как принципа права, поскольку его историческое развитие находится в тесной взаимосвязи с политическими событиями. В частности, исторический опыт показывает, что изначально принцип прозрачности отождествлялся с открытостью государственных и партийных органов для критики со стороны рабочих. Соответственно, внедрение принципа открытости находилось в прямой взаимосвязи с развитием демократических процессов в стране.

Вместе с тем принцип гласности имел несколько иное содержание, отличное от текущего восприятия в правовой сфере. В период второй половины 1980-х гг. принцип гласности свидетельствовал о снятии цензурных ограничений, а также установления принципа свободы слова. Тем самым, анализ исторических процессов показывает различия между принципами гласности, которое имеет скорее политический характер, чем характер правового регулирования. В то время как принцип открытости в большей степени находился в плоскости нормативного регулирования. Несмотря на это, принцип гласности все же получил правовое закрепление в рамках ст. 3 Закона РСФСР от 10.10.1991 №1734-1 [7]. Соответственно, в настоящий момент теоретиками финансового права выделяется 3 основополагающих подхода к соотношениям терминов «открытость» и «гласность» как принципов права, что отражено на рисунке 1.

Рисунок9

Рисунок 1. Соотношение терминов «открытость» и «гласность»

Согласно исследованию К. Гуда и Д. Хейлда , в системе правоотношений принцип транспарентности рассматривается в разграничении на четыре основополагающих типа, которые позволяют сформировать горизонтальные и вертикальные взаимосвязи между участниками таких правоотношений (рисунок 2).

Рисунок10

Рисунок 2. Основные типы транспарентности в системе финансовых правоотношений [14, 15]

Исходя из изложенного можно отметить, что действующие тенденции развития права характеризуются переходом от автономности к интегративности, то есть фактическому сближению национальных и международных правовых норм. В таких условиях принцип транспарентности в различных областях права, в том числе и финансовом праве, становится универсальным. Однако, действующая в российской практике правовая неопределенность содержания терминов «открытость», «гласность» и «прозрачность» не отвечает принципам правового единообразия и непротиворечивости, что препятствует гармоничному вхождению России в глобальное правовое пространство. Действующие принципы, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, не позволяют разграничить содержание принципов открытости и гласности, что ставит под сомнение их эффективность с точки зрения правоприменительной реализации.

Таким образом, на данном этапе развития национальных правовых норм целесообразно обеспечить конкретизацию принципа транспарентности с целью нивелирования имеющейся правовой неопределенности путем выработки управомоченными правотворческими органами и лицами более детальных, уточненных принципов и норм права, на что указывает и В. В. Ершов [11, c. 10].

Соответственно, обозначение действующего принципа транспарентности, именуемого в Бюджетном кодексе РФ как принцип прозрачности (открытости), нецелесообразно, поскольку создает излишнюю терминологическую перегруженность без должного правового разъяснения данных терминов. Как определяется Власенко Н. А., специфика юридической техники не допускает применения синонимов в правовых нормах, поскольку «размывает» содержание объекта права и формирует условия для заблуждения при понимании правовых норм [10, c. 49].

Совершенствование действующей практики применения правового принципа транспарентности в финансовом праве должно быть направлено на:

  • создание условий для перехода к интегративности правовых норм через установление системного подхода к законодательству о бюджетных отношениях, который бы объединял отдельные нормы в единое целое, учитывая их взаимосвязь и взаимодействие;
  • устранение неопределенности правовых норм в системе бюджетных правоотношений, которая становится причиной различий в интерпретации и последующих противоречиях в применении законодательства, что снижает эффективность осуществления бюджетного процесса;
  • сокращению противоречивости судебной практики.

Таким образом, на текущем этапе развития базовых принципов финансового права целесообразно было бы уточнить положения Бюджетного кодекса РФ путем замены принципа открытости (гласности) на принцип транспарентности, что позволит более точно определить основные принципы и цели бюджетного законодательства и создать гармоничную систему бюджетного законодательства.

Список литературы

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 25.12.2023, с изм. От 25.01.2024) // Российская газета. №153-154. 12.08.1998
  2. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 7. Ст. 2803.
  3. Определение Верховного Суда РФ от 13.07.2016 №302-КГ16-7409 по делу №А19-19608/2014 // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты РФ. – URL: https://legalacts.ru/
  4. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 31.03.2016 №305-КГ15-17695 по делу №А40-218352/2014 // Законы, кодексы и нормативно-правовые акты РФ. – URL: https://legalacts.ru/
  5. Решение Верховного суда Республики Коми от 06.12.2017 по делу № 21-946/2017 // Официальный сайт Республики Коми. – URL: https://vs--komi.sudrf.ru/
  6. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 28.09.2016 по делу №33-13232/2016 // Официальный сайт Волгоградского областного суда. – URL: https://oblsud--vol.sudrf.ru/
  7. Закон РСФСР от 10.10.1991 №1734-1 (ред. от 31.07.1995, с изм. от 10.07.1996) (утратил силу с 01.01.2000) «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 14.11.1991. №46. Ст. 1543.
  8. Доклад Международного валютного фонда об оценке прозрачности в бюджетно-налоговой сфере в Российской Федерации // Официальный сайт Министерства финансов РФ. – URL: http://old.minfin.ru/
  9. Краснов Ю. К. Юридическая техника: Учебник / Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. - Москва :Юстицинформ, 2014. - 536 с.
  10. Власенко Н. А. Конкуренция принципов права // Юридическая техника. 2020. №14. С. 46-53.
  11. Ершов В. В. Конкретизация права // Российское правосудие. 2014. № 7 (99). С. 5-16.
  12. Каракулева, Т.М. Принципы права в современной науке: понятие и сущность // Тенденции развития науки и образования. 2021. № 72-6. С. 55-57.
  13. Кожушко С. В. Принцип транспарентности бюджетной системы // Журнал юридических исследований. 2021. Т. 6. № 2. С. 89-98.
  14. David Heald, «Varieties of transparency», in Christopher Hood & Daniel Heald (eds), Transparency: The Key to Better Governance. Oxford University Press for the British Academy, 2006. Pp. 25-43;
  15. Joël Félix. Paths to Fiscal Transparency Control, Knowledge and Communication in EarlyModern Polities. Histoire&Mesure. 2015. XXX-2. Pp. 3-22.