УДК 34

О соотношении понятий компетенция и полномочия прокуроров

Геращенко Софья Алексеевна – магистрант Тихоокеанского государственного университета.

Аннотация: Российская прокуратура осуществляет деятельность по основным направлениям, предусмотренным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Несмотря на специфику каждого из них, для работы прокуратуры по всем направлениям характерно наличие предусмотренных законом компетенций и полномочий, совершаемых в установленном им порядке действий прокурора, или, другими словами, правовых средств прокурора, применение которых нацелено на поддержание законности. Несмотря на специфику каждого из них, для работы прокуратуры по всем направлениям характерно наличие предусмотренных законом и совершаемых в установленном им порядке действий прокурора, или, другими словами, правовых средств прокурора, применение которых нацелено на поддержание законности. Однако в законодательстве термин «правовые средства прокурора» не раскрывается. Нет единства мнений о природе данного института и в российской науке. В статье анализируется понятие компетенции, дается определение компетенции прокурорского надзора, рассматриваются подходы к определению полномочий прокурорского надзора в данной области, делаются выводы о соотношении понятий полномочий прокурора, правовых средств прокурорского надзора и правовых средств реагирования.

Ключевые слова: компетенция прокуроров, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского надзора, правовые средства реагирования.

Термин «компетенция» (от лат. competere - стремиться, соответствовать) обладает двумя основными значениями, тесно вошедшими в привычный обиход. Данными значениями являются:

- круг вопросов, по которым определенное лицо или лица имеют знания («ведают что-то»);

- круг полномочий (прав и обязанностей «ведают чем-то»).

Принимая вышеуказанное, можно говорить о реальной компетентности по различным вопросам, а помимо этого и о формальной компетенции органов, различных учреждений или их должностных лиц. Как первая, так и вторая должны соответствовать друг другу, на что не раз обращалось внимание в науке административного права и госуправления, где понятие компетенции получило наибольшее развитие.

Исследователь Р. С. Абдулин под «компетенцией прокурора» (далее – КП) считает, что следует понимать совокупность всех установленных законом должностных полномочий, а помимо этого прав и обязанностей органов прокуратуры или прокуроров абсолютно всех уровней.

В специализированной энциклопедической литературе под «компетенцией» понимается совокупность абсолютно всех установленных нормативными актами прав и обязанностей учреждений, органов и должностных лиц, а помимо этого и тех лиц, которые реализуют различные управленческие функции в рамках функционирования коммерческих предприятий.

Следовательно, компетенция позволяет определить место и роль прокуратуры в общей системе госорганов. Следует особо отметить, что юридическое содержание такого термина, как «КП» включает в себя ряд основных элементов. К данным элементам относятся следующие: предметы ведения (на что конкретно распространяются полномочия, предоставленные органам прокуратуры); права, обязанности и полномочия прокуратуры или сотрудников прокуратуры; ответственность; полное соответствие всем поставленным целям, задачам и функциям. Иными словами, можно говорить о том, что именно КП, содержание ее полномочий по вопросам реализации всех функций, возложенных на нее, выступают в качестве таких параметров, которые определяют ее истинное место в общем государственно-правовом механизме страны.

Относительно понимания термина «полномочия» в юридической литературе сегодня можно четко выделить два подхода. Первый трактует полномочия как таковые, присущие органам властные возможности совершать действия, установленные на законодательном уровне, что и считается их непременным и важным признаком. Помимо этого, утверждая, что каждый орган, будучи наделенным властными (их еще называют властно-распорядительными) полномочиями, осуществляет свою детальность согласно нормам закона, а помимо этого и издает различные правовые акты, которые являются обязательными к исполнению. Сторонники такой позиции фактически не объясняют сущность «полномочий». Говоря только об их властном характере, который основан на положениях нормативных актов, сторонники рассматриваемой позиции все-таки не уделяют должного внимания решению такого вопроса, который связан с содержание термина «полномочия».

Для второго подхода характерно то, что полномочия здесь рассматриваются как элемент компетенции или функций прокуратуры. В рамках рассматриваемого взгляда, компетенция органа определяется различными исследователями посредством ссылки на всевозможные функции управленческого характера, возлагаемые на орган в отдельно взятой сфере деятельности. Но по причине того, что функции не выступают в качестве юридических явлений, то компетенция будет обозначать ее право и обязанность по реализации определенного перечня управленческих функций в отдельно взятой сфере деятельности.

Содержание КП формирует целую совокупность полномочий, а помимо этого цели и задачи, которые ставятся на уровне государства. В науке, изучающей вопросы конституционного права, под «компетенцией» понимается совокупность полномочий. Следует особо подчеркнуть, что в большинстве случаев компетентность приравнивают к правоспособности. Это обуславливается тем аспектом, что и компетентность и правоспособность направлены на определение правового статуса всевозможных субъектов. Под правоспособностью понимается способность иметь все необходимые права и обязанности, а под компетентностью понимаются реальные полномочия. Принимая во внимание вышеуказанное можно говорить о том, что в компетенцию включаются все реальные полномочиями, которыми наделена прокуратура со стороны государства. Именно КП, основное содержание ее полномочий по реализации функций, которые наложены на нее со стороны государства, выступают в качестве таких параметров, которые и определяют ее истинное место в государственно-правовом механизме страны.

Следует отметить приказ Генпрокуратуры РФ от 07.05.2008 № 84. Представленный приказ был принят для оптимизации и совершенствования деятельности прокуратуры. Помимо этого документ разграничивает КП, определяет и закрепляет разделение полномочий между территориальными, военными и иными прокуратурами для эффективного и действенного взаимодействия между ними.

Для успешного решения всех задач, которые возложены на прокуратуру, а помимо этого и достижения целей их работы, сотрудники прокуратуры наделены перечнем полномочий (далее – ПП).

Исследователь О. В. Воронин, под ПП понимает объем прав и обязанностей, которыми располагает сотрудник прокуратуры для достижения абсолютно всех целей и задач, стоящих перед ним.

При этом Р. С. Абдулин отмечает, что ПП – это совокупность всех прав и обязанностей сотрудника прокуратуры по реализации им всех надзорных функций, которые определены и закреплены в положениях Закона о прокуратуре РФ (далее – Закон)

По мнению Ю. Е. Винокурова, ПП могут реализовываться только в рамках осуществления прокурорского надзора (далее – ПН), для благоприятного осуществления которого прокурор наделяется рядом конкретных прав, а помимо этого несет перечень обязанностей, которые определены на уровне законодательства.

В представленных выше позициях исследователей прослеживается единообразие в понимании упомянутого выше термина. Следовательно, под ПП следует понимать объем всех прав и обязанностей сотрудника прокуратуры, реализуемые исключительно при проведении ПН.

Ю. Е. Винокуров классифицирует ПП на две группы. К первой группе относятся такие полномочия, которые направлены на выявление всех правонарушений и обстоятельств, которые способствовали наступлению данного правонарушения. Ко второй группе относятся полномочия, которые направлены на устранение всех выявленных правонарушений и обстоятельств, которые способствовали их наступлению, а помимо этого полномочия, направленные на привлечение всех виновных лиц к соответствующей ответственности.

В первую группу входят следующие ПП:

право по предъявлении служебного удостоверения без каких-либо препятствий входить на территории и в помещения поднадзорных органов;
право требовать от руководителей поднадзорных органов представления всех необходимых документов; выделения различных специалистов для уточнения ответов по всем возникшим вопросам; проведения проверок по материалам и обращениям, поступившим в прокуратуру; проведения ревизий работы подконтрольных и (или) подведомственных организаций;
право вызывать должностных лиц и отдельных граждан для дачи соответствующих объяснений и пояснений по вопросу нарушений положений того или иного закона.

Во вторую группу по классификации Ю. Е. Винокурова входят:

право опротестовывать правовые акты, которые противоречат нормам закона, а помимо этого обращаться с соответствующим заявлением в судебные органы для признания подобных актов недействительными;
право вносить представления об устранении всех выявленных правонарушений;
право возбуждать производство об административном или уголовном правонарушении;
право требовать привлечения всех лиц, которые нарушили нормы закона, к иной ответственности, установленной на уровне законодательства (например, дисциплинарной, материальной);
право освобождать лиц, которые были незаконно подвергнуты административному задержанию, основываясь на решениях, вынесенных несудебными органами;
право на направление предостережения о недопустимости нарушения норм закона.

Р.С. Абдулин ПП разделяет на общие и специальные.

К общим по его классификации следует относить такие ПП, которые применяются с учетом установленной КП абсолютно всех звеньев прокурорской системы, включая и специализированные. В большинстве своем это касается таких ПП, которые связаны с выявлением правонарушений.

Специальные ПП определены и закреплены за отдельно взятыми прокурорами. Примером таких ПП является предусмотренное п. 2 ст. 30 Закона исключительное право Генпрокурора РФ давать обязательные к исполнению указания по тем вопросам, которые связаны с дознанием, не требующим при этом регулирования на законодательном уровне.

А. Х. Казарина, разделяет ПП на процессуальные и не процессуальные. Под первыми понимается регламентация ПП нормами процессуального законодательства, а под вторыми понимаются положения иных законодательных и правовых источников.

Большинство ученых в сфере ПН выделяют ПП по надзору за исполнением таких законов, которые направлены на непосредственное предупреждение, выявление и последующее устранение различных правонарушений. Но действенный ПН предполагает использование всего арсенала средств, имеющихся у прокуроров и прокуратуры.

В большинстве своем, эффективность мероприятий, проводимые прокуратурой, прибывают в непосредственной зависимости от того, насколько законно, обосновано и при этом оперативно действующим прокурором применяются все ПП, которые ему предоставлены.

Н.С. Исаев группирует ПП следующим образом:

выявляющие ПП – направлены на установление фактических данных о правонарушении, а помимо этого о последствиях и причинах его совершения;
пресекающие полномочия – направлены на пресечение правонарушений, восстановление законности, ликвидации вредных последствий, а помимо этого и привлечение виновных к соответствующей ответственности;
предупреждающие ПП – направлены на создание условий, обеспечивающих профилактику правонарушений.

В рамках реализации своих основных ПП, действующим прокурорам необходимо принимать во внимание и положения Постановления КС РФ от 17.02.2015 № 2-П.

Следует особо отметить, что ПП, направленные на выявление правонарушений и их причин, а помимо этого выявлении всех условий, которые обеспечивают определение реальных данных о правомерном событии, способах его совершении, установления всех виновных и ответственных лиц, причиненном вреде и обстоятельствах, которые напрямую способствовали совершению данного противоправного нарушения. К ним следует отнести ПП, закрепленные в п. 1 ст. 22 Закона и включенные в КП прокуроров абсолютно всех уровней.

В рамках рассмотрения такого термина, как ПП, особенно важно упомянуть и такие понятия, как «правовые средства прокурорского надзора» (далее – ПСПН) и «акты прокурорского реагирования» (далее – АКР). Можно сказать, что все эти термины говорят об одном и том же, но данный вывод следует считать ошибочным. Это обуславливается тем аспектом, что данные определения не являются тождественными.

Несмотря на широкое использование понятия «ПСПН» в области специализированной науки так и не сформировалось единой точки зрения к его определению.

А. Г. Мурашин рассматривает ПСПН как ПП, а помимо этого порядок и форму их реализации.

Б.В. Коробейников указывает, что ПСПН — это установленные законодательством ПП по реализации всех функций, которые были возложены на него.

С.И. Герасимова при использовании понятия ПСПН, ссылается на формы реализации ПП, направленные непосредственно на выявление, устранение, а помимо этого предупреждение возможных правонарушений.

Г.П. Химичева рассматривает ПСПН как полномочия, а помимо этого и АПР.

По мнению М. Б. Спиридонова, ПСПН – это формы деятельности прокурора, которые установлены на уровне законодательства, и посредством которых он реализует свои полномочия.

Ю.И. Скуратова все приравнивает к понятию акты ПН.

С. С. Алексеев расценивал ПСПН как «объективированные субстанциональные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовать потенциал права, его силу».

ПСПН не сводятся к полномочиям прокурора, хотя непосредственно связаны с ними и ими обусловлены. ПСПН могут быть действенным инструментом прокуратуры по вопросам обеспечения законности только, если прокурор наделен соответствующими полномочиями.

Исходя из приведенных понятий под «средствами прокурорского реагирования» (далее – СПР) чаще всего, в научной литературе, понимаются предусмотренные законом действия прокурора по устранению выявленных правонарушений, причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности всех виновных лиц. Следует особо отметить, что СПР соотносятся со средствами прокурорского надзора (далее – СПН) как общее и частное, поскольку СПР являются способом реализации средств надзора.

Понятия ПП и СПН в науке прокурорского надзора не признаются тождественными. Е. Л. Никитин приводит следующее определение ПП: «ПП рассматриваются, как право осуществлять ту или иную деятельность». Под СПН же он подразумевает действия, направленные на реализацию указанных прав. Исследователь подчеркивает, что ПП выступают составной частью СПН.

Относительно понятия «АПР» имеется несколько мнений. Большинство авторов рассматривают акты как предусмотренные законами правовые средства реализации полномочий прокуратуры. Согласно мнению Ю. Е. Винокурова, АПР являются исключительными правовыми актами прокуратуры, выносимые только прокурором в порядке реализации своих ПП.

Принимая во внимание современный уровень развития теории прокурорского надзора, наиболее уместным мы считаем разделить все рассмотренные выше позиции и рассматривать термин «ПСПН» в качестве комплексной категории, охватывающей как ПП, так и нормативно установленный порядок их реализации. При этом «АПР» необходимо дополнительно выделить в качестве самостоятельного элемента.

Список литературы

О прокуратуре: федер. закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2022) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – №8. – Ст. 366.
О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур : Приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 N 84 (ред. от 11.09.2023)
Абдулин Р. С. Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебное пособие / Р. С. Абдулин. – 4-е изд., перераб. и доп. – Курган : Изд-во Курганского гос. ун-та, 2021. – 266 с.
Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1995. 320 с
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. – М.: Проспект, 2006.
Воронин О.В. В75 Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебно-методический комплекс / под ред. А.Г. Халиулина. – Томск : Издательство Томского государственного университета, 2021. – 266 с.
Ергашев Е.Р., Габышева Е.А. Правовые средства прокурора: проблемы осмысления, применения и правового регулирования / Российское право, юридическая профессия: адвокатура, нотариат, прокуратура, 2018 г.
Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2009.