gototopgototop

"Научный аспект №2-2019" - Гуманитарные науки

Отдельные проблемы реализации принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, верховенства федеральных законов в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Суханов Дмитрий Эдуардович – магистрант кафедры Международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета.

Аннотация: В настоящей статье рассматриваются отдельные проблемы, возникающие в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые негативно влияют на реализацию принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, верховенства федеральных законов. Эти проблемы связаны, в том числе, со случаями необеспечения на федеральном уровне согласованности законов и иных нормативных правовых актов, выявляемыми фактами недостаточности правового регулирования, наличием коллизий.

Ключевые слова: Верховенство, высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации, верховенство федеральных законов, правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, мониторинг федерального законодательства и правоприменения, Республика Карелия.

Во исполнение правовых предписаний Конституции Российской Федерации[1], Федерального закона от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[2] органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать соответствие принимаемых ими конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Мониторинг федерального законодательства и практики его применения, осуществляемый в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[3] подтверждает выводы правоведов и практиков о том, что интенсивное обновление законодательства, вызванное сменой приоритетов государственно-правового развития страны, порождает расширение темпов и объема законодательных работ. В таких условиях не всегда удается обеспечить надлежащую согласованность нормативных правовых актов и в системе права появляются противоречия (коллизии), несогласованности и дефекты[4].

При этом, провозглашенный Конституцией Российской Федерацией принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, что субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Причины возникновения правовых коллизий различны, например: отсутствие синхронизации федеральных законов и иных нормативных правовых актов с новеллами федерального законодательства, несвоевременное внесение изменений в законодательство, недостаточное формулирование правовых предписаний.

По данным Доклада о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2017 год [5] (далее – Доклад): с 01.01.1992 по 20.08.2018 Конституционный Суд Российской Федерации принял 236 постановлений, в соответствии с которыми нормативные акты признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации полностью или частично, либо из постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации в данном Конституционным Судом Российской Федерации истолковании вытекала необходимость устранения пробела или противоречий в правовом регулировании, и федеральному законодателю надлежало, исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты Российской Федерации.

В ходе мониторинга правоприменения в Российской Федерации, согласно данным Доклада, при изучении материалов правоприменительной практики по показателю коллизии норм, было установлено следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6] (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые гражданином, в случае непоступления гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк РФ, государственную корпорацию, публично-правовую компанию, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения или на обучение в образовательную организацию высшего образования, находящуюся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в дальнейшем не могут быть использованы и подлежат уничтожению.

Вместе с тем, пункт 14 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» [7] (далее – Указ Президента РФ № 559), устанавливает, что в случае если гражданин или кандидат на должность, предусмотренную перечнем, представившие в кадровую службу федерального государственного органа справки о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, не были назначены на должность государственной службы, такие справки возвращаются указанным лицам по их письменному заявлению вместе с другими документами.

Учитывая выявленную коллизию, на федеральном уровне было принято решение о необходимости внесения изменений в Указ Президента РФ № 559 в части приведения его в соответствие с Федеральным законом № 273-ФЗ.

Необходимо отметить, что прокурором Республики Карелия был принесен протест на Указ Главы Республики Карелия от 25 августа 2009 года № 74 «Об утверждении Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Карелия, и государственными гражданскими служащими Республики Карелия сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [8], утвердивший соответствующее Положение, при издании которого выбор из приведенной выше коллизии был сделан в отношении Указа Президента РФ № 559, а не Федерального закона № 273-ФЗ. Прокурор республики, руководствуясь принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, потребовал привести оспоренный Указ Главы РК в соответствие с Федеральным законом № 273-ФЗ. Протест был рассмотрен и удовлетворен.

Приведенный пример коллизии норм подтверждает обоснованность выводов Гущиной Н.И. о том, что коллизии норм права могут проявляться в форме противоречия содержания норм права, противоборствуя друг другу, либо в форме различия в содержании норм, регулирующих одни и те же общественные отношения. Для коллизий в законодательстве характерно существование различных норм для разрешения конкретной ситуации, но с противоречивым содержанием. [4].

Понимая важность обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ необходимо отметить, что указанные органы на практике сталкиваются с проблемами, в том числе, из-за недостаточности правового регулирования на федеральном уровне. Эти негативные факторы отрицательно влияют на качество региональных законов и иных нормативных правовых актов, синхронизацию действующих региональных законов и иных нормативных правовых актов с изменениями в федеральном законодательстве, необходимых для реализации правовых предписаний федерального законодательства. Соответственно все это сказывается и на правоприменительной практике.

Указанные проблемы характерны и для правотворческой деятельности органов государственной власти Республики Карелия.

Пункт 3 статьи 8 Федерального закон от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[9] (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ), в редакции действовавшей до внесения в него изменений Федеральным законом от 29 июля 2018 года № 267-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [10] (далее – Федеральный закон № 267-ФЗ), предусматривал, что орган исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - список).

Следовательно федеральным законодателем правовое регулирование порядка формирования списка было делегировано субъектам РФ на их свободное усмотрение, без установления федеральным законодателем каких-либо условий, критериев и иных общих требований. В субъектах РФ, в том числе в Республике Карелия, было осуществлено соответствующее правовое регулирование порядка формирования списков в различных вариантах, соответственно, не было единообразия и в правоприменительной практике.

В Республике Карелия при формировании указанного выше списка возникали спорные, конфликтные ситуации, которые вызывали серьезные претензии со стороны граждан, относящихся к определенной Федеральным законом № 159-ФЗ категории детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей и др. Многим из них, свое право на включение в список, приходилось доказывать в суде.

Постановлением Конституционного Суда Республики Карелия от 22 февраля 2017 года «По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правовых предписаний частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются», утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года N 99-П, в связи с обращением Павловой Надежды Георгиевны» [11] были признаны не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее ст. ст. 5 (ч.1 и 2) и 19 ( ч.1), правовые предписания ч.ч. 6, 7 статьи 3, ч.ч. 1, 2 статьи 4 Закона Республики Карелия № 921-ЗРК в той мере, в какой они не обеспечивают формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как обязательной стадии процедуры предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, дополнительной меры по социальной защите в виде однократного предоставления благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. Конституционный Суд Республики Карелия высказал следующую правовую позицию: поскольку порядок формирования списка служит нормативным регулятором обязательной стадии процедуры предоставления меры по социальной защите, то правовое регулирование этого порядка должно отвечать требованиям правовой определенности с тем, чтобы организационно-правовой механизм формирования списка лиц, имеющих право на дополнительную меру по социальной защите, направленный на достижение желаемого для сторон результата - социальных целей, точно, ясно и недвусмысленно регламентировал порядок взаимодействия сторон публичных правоотношений - гражданина и государства. Недостаточная регламентация последовательности действий, осуществляемых уполномоченными органами в целях выполнения обязательств государства как участника публичного правоотношения, в совокупности с отсутствием положений, определяющих права граждан (их законных представителей) при формировании списка, создавала условия для произвольного выбора указанными органами последовательности и сроков своих действий при формировании списка, условия для злоупотреблений, не позволяло гражданам и их законным представителям предвидеть правовые последствия своих действий, порождало противоречивую правоприменительную практику и, как следствие, многочисленные обращения граждан в соответствующие органы за защитой своих прав. Впоследствии Федеральным законом № 267-ФЗ в Федеральный закон № 159-ФЗ были внесены существенные изменения. Так, пункт 3 статьи 8 был изложен в новой редакции, предусматривающей, в том числе, положения о том, что порядок формирования списка, форма заявления о включении в список, примерный перечень документов, необходимых для включения в список, сроки и основания принятия решения о включении либо об отказе во включении в список, а также сроки включения в список устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон № 267-ФЗ был принят по результатам рассмотрения законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации. Исходя из пояснительной записки к законопроекту, он был разработан, в том числе, во исполнение положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 года, в целях установления единого порядка учета детей-сирот и лиц из числа детей-сирот, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, и единого порядка формирования соответствующего регионального списка.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года № 397 «О формировании списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включении их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства»[12] утверждены Правила формирования списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из указанного списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства, а также форма заявления о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.

Приведенное регулирование, осуществленное на федеральном уровне, безусловно будет способствовать единообразию в реализации государственных гарантий на жилое помещение детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей и иным лицам, указанным в пункте 1 статье 8 Федерального закона № 159-ФЗ.

С учетом изложенного, представляется необходимым принятие на федеральном уровне организационных мер и решений, направленных на повышение оперативности устранения правовых коллизий, пробелов и недостаточности правового регулирования в федеральном законодательстве, в том числе, принятие комплекса конкретных мер по оперативному внесению необходимых изменений в систему действующего правового регулирования Российской Федерации; по обеспечению превентивных мер недопущения правовых коллизий, по системному анализу и использованию разработчиками проектов законов и иных нормативных правовых актов обобщений судебной и правоприменительной практики, результатов мониторинга законодательства Российской Федерации.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.- 2014. - № 31.Ст. 4398.
  2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Российской Федерации: Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 01.05.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. ст.5005.
  3. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 (в ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21. ст.2930.
  4. Гущина Н.И. Коллизии общих и специальных норм права равной юридической силы. // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  5. Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2017 год // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  6. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 30.10.2018) // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  7. О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559 (в ред. от 19.09.2017) // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  8. Об утверждении Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Карелия, и государственными гражданскими служащими Республики Карелия сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Главы Республики Карелия от 25.08.2009 № 74 (в ред. от 08.05.2019) // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  9. О дополнительных мерах по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (в ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 52. ст.5880.
  10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 29.07.2018 № 267-ФЗ (в ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 31. ст.4856.
  11. Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 22.02.2017 «По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия правовых предписаний частей 6, 7 статьи 3 и статьи 4 Закона Республики Карелия от 28 ноября 2005 года № 921-ЗРК «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и пункта 4 Порядка установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются», утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 19 марта 2013 года № 99-П, в связи с обращением Павловой Надежды Георгиевны» // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.
  12. О формировании списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включении их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства: Постановление Правительства Российской Федерации от 04.04.2019 № 397 // [Электронный ресурс] Справочная правовая система «КонсультантПлюс». Версия 4015.00.01 от 15.05.2019.

Интересная статья? Поделись ей с другими:

Внимание, откроется в новом окне. PDFПечатьE-mail

Отправить статью

...

Форма оплаты

Номер статьи, присвоенный редакцией
Количество страниц в статье
Количество экземпляров журнала
Доставка: РФСНГ
Скидка (%)
Заказать свидетельство о публикации
1. Стоимость публикации каждой страницы статьи составляет 200 рублей.
2. Стоимость каждого экземпляра журнала, включая его изготовление и доставку, составляет 300 рублей для России и 600 рублей для стран СНГ.
3. Стоимость печатного свидетельства о публикации составляет 100 рублей

Реквизиты для оплаты через банк