"Научный аспект №2-2019" - Гуманитарные науки

Проблемы и спорные моменты проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»

Шахманов Солтан Солтанович – магистрант Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель Баркова Ольга Николаевна – кандидат исторических наук, доцент Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Аннотация: В предлагаемой статье рассматриваются вопросы реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, анализируются наиболее дискуссионные положения, пробелы и противоречия проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Ключевые слова: Контроль, государственный контроль, контрольно-надзорные полномочия, контрольная деятельность государства, реформа контрольно-надзорной деятельности.

Перед государством стоит серьезный вопрос о возможности снижения давления на бизнес со стороны государственных контрольных и надзорных органов и одновременного неослабления деятельности государства в сфере обеспечения общественной и национальной безопасности.

Базовым нормативным правовым актом в области государственного и муниципального контроля является Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ [2] (далее - Закон № 294-ФЗ).

Следует признать, что Законом № 294-ФЗ фактически не достигаются поставленные перед ним цели и задачи, связанные с ограничением необоснованных проверок и обеспечением при их проведении прав и законных интересов юрлиц и индивидуальных предпринимателей. Это обусловлено как несовершенством предусмотренных в нем правовых механизмов и вытекающих из этого пробелов, так и тем, что Законом № 294-ФЗ не регулируется большое количество видов государственного контроля и надзора, которые, в свою очередь, регулируются отдельными федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

В связи с этим руководством страны было принято решение о необходимости проведения реформы сферы контрольно-надзорной деятельности.

Требующаяся уже давно, полномасштабная реформа системы контроля и надзора, идет несколько лет. Данная сфера выделена в отдельную приоритетную программу [5], реформирование системы государственного контроля и надзора признано одним из основных направлений стратегического развития Российской Федерации.

Реформа государственного контроля и надзора осуществляется по нескольким важнейшим направлениям. Одной из важнейших задач стала разработка нового Федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Начало работы над новым федеральным законом относится к середине 2013 г. 26 июня 2013 г. Президентом РФ было дано Поручение № ПР-1391 Правительству РФ о разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В период с середины 2013 г. по середину 2016 г. было разработано более 10 проектов законов о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, однако ни одним из них не было получено полноценной поддержки. Эти проекты, разработанные Минэкономразвития РФ, получили серьезную критику со стороны научного, экспертного и предпринимательского сообществ [9].

Некоторые варианты законопроектов даже выносились на обсуждение. Один из проектов с названием «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации» был вынесен на обсуждение еще в 2014, а планировался к принятию в 2015 году. Потом он был возвращен на доработку в Минэкономразвития России и после под названием «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» представлен для обсуждения уже летом 2016 года.

В конце 2017 года состоялись масштабные публичные и парламентские слушания проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [6], разработанного в Минэкономразвития России и внесенного Правительством РФ в соответствии с поручением Президента РФ. Однако, несколько лет его подготовки так и не смогли устранить содержащихся в Законопроекте пробелов и противоречий.

В законопроекте имеются пробелы и противоречия, среди которых экспертами [8] выделяются следующие: законопроект не согласован с другими нормативными правовыми актами, он имеет слабый понятийный аппарат, в нем содержится большое количество отсылочных норм, не проработан вопрос, касающийся объема дополнительного бюджетного финансирования для внедрения положений закона и др.

Нововведения Законопроекта состоят в:

• разработке закрытого перечня видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• внедрении в контрольно-надзорную сферу риск-ориентированного подхода.

В первую очередь, следует отметить, что Законопроектом не делается различий между понятиями «контроль» и «надзор», что вносит путаницу в понимание этих явлений.

Согласно законопроекту, перечень видов контроля (надзора) становится закрытым, не подлежащим расширительному толкованию. Установить в России новые виды контроля (надзора) можно лишь внесением изменений в приложения № 1 - 3 к Федеральному закону или в его ч. 2 ст. 1.

Но в указанных приложениях к Законопроекту уже содержатся ошибки и присутствуют несогласования со специальными нормативными актами, которыми устанавливается и регулируется контроль (надзор) в определенных сферах деятельности.

К примеру, Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определяются виды надзора при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия: «федеральный государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения» [1] и «региональный государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия» [1].

Если обратиться к Законопроекту, то в Приложениях к нему названные виды надзора названы «федеральным государственным контролем в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия» и «региональным государственным контролем в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия».

В Законопроекте данные виды надзора поименованы как виды «контроля», а также различаются сами термины. Кроме того, отсутствует надзор за состоянием и содержанием объектов культурного наследия.

Из-за наличия выявленных разночтений к моменту принятия Законопроекта некоторые виды контроля (надзора) могут стать вне закона.

Основным нововведением Законопроекта является введение при осуществлении контроля (надзора) системы управления рисками - внедрение в контрольно-надзорную сферу риск-ориентированного подхода.

Однако в Законопроекте не дается определений понятий «риск» и «система управления рисками», определены только индикаторы риска нарушения обязательных требований. Отмечается, что само определение является достаточно формальным и субъективным, не содержащим количественных характеристик, которыми определялась бы степень отклонений от обязательных требований [8].

На сегодняшний день в России не принято ни одного закона, устанавливающего порядок организации и функционирования системы управления рисками. Соответственно такой порядок должен быть установлен сразу после принятия Законопроекта.

Ни в пояснительной записке, ни в справке к Законопроекту нет комментариев относительно объемов дополнительного бюджетного финансирования, которое потребуется для его реализации при принятии. То есть можно сделать вывод, что необходимость в таком финансировании отсутствует. Однако, такое невозможно. Колоссальные временные, трудовые и финансовые затраты понадобятся только на научное обоснование системы оценки рисков при осуществлении множества видов контроля (надзора), затраты потребуются на обучение специалистов, приобретение техники и программного обеспечения для систем информационных ресурсов, систем сбора, учета и ведения информации, систем информационного взаимодействия, государственных информационных систем, систем информационного сопровождения научно-методической поддержки контроля (надзора) (ст. 20, 45, 51, 60 и др.).

Предложение о фактической реализации контрольно-надзорными органами своими силами и имеющимися средствами неизбежно повлечет низкое качество систем оценки рисков.

Итак, анализируя законопроект можно констатировать, что разработанная модель риск-ориентированного подхода к осуществлению государственного контроля и надзора вызовет значительные сложности как при правовом регулировании, так и в правоприменении. Но иного способа изменения ситуации избыточного давления со стороны контрольных и надзорных органов пока не разработано.

Список литературы

1. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 21.02.2019) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2519.
2. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
3. Поручение Президента РФ «О разработке Концепции повышения результативности и оптимизации контрольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях» от 26.06.2013 № Пр-1391 // СПС КонсультантПлюс.
4. Поручение Президента РФ «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле» от 04.01.2015 № Пр-13 // СПС КонсультантПлюс.
5. Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (приложение к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 декабря 2016 г. № 12) (ред. от 30.05.2017) // СПС КонсультантПлюс.
6. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» № 332053-7 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21.02.2018) // СПС КонсультантПлюс.
7. Гречина Л.А., Закружная Е.А. Дискуссионные вопросы проекта федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» // Актуальные проблемы российского права. - 2016. - № 1 (62). - С. 63 - 75.
8. Калинин Г.И. Проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: некоторые проблемы и спорные моменты // Административное право и процесс. - 2019. - № 1. - С. 34 - 37.
9. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. - 2016. - № 18. - С. 22 - 27.
10. Погребская С.А. Проблемы снижения административной нагрузки на бизнес: опыт взаимодействия системы торгово-промышленных палат Московской области и контрольно-надзорных органов // Журнал предпринимательского и корпоративного права. - 2018. - № 2. - С. 28 - 31.