УДК 342

Положение правотворчества органов местного самоуправления

Такиуллина Галия Марсовна – магистрант Института права Уфимского университета науки и технологий.

Аннотация: В данной статье автор анализирует положения правотворчества органов местного самоуправления. В работе делается вывод, что органы местного самоуправления, при осуществлении правотворчества, должны учитывать совокупность взаимосвязанных факторов, как объективных, так и субъективных. Качество правотворчества местного самоуправления, во многом строится и зависит от опыта практической деятельности соответствующего органа и его социальной ориентированности.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, правотворчество, правовое регулирование.

Положение правотворчества органов местного самоуправление выявляет наличие проблем, которые возникают в процессе правотворческой деятельности соответствующих органов. Одной из ключевых проблем в области правотворчества органов местного самоуправления, как подчеркивает О.Л. Казанцева, является неопределенность в правовом регулировании. Складывающаяся ситуация, в свою очередь, приводит к непониманию того, что конкретно требуется от органов местного самоуправления, какие все-таки правовые акты они могут принять по регулированию полномочий, в определенных сферах деятельности. При этом субъекты Российской Федерации тоже не дают разъяснения по вопросу полномочий органов местного самоуправления, как правило, занимаясь дублированием положений федерального законодательства [3].

Так, к ведению муниципальных образований всех уровней, отнесены вопросы «осуществление мер по противодействию коррупции» на местном уровне, но названный вопрос местного значения не дифференцирован между муниципальными образованиями разных типов (поселения, муниципальных районов и городских округов). Согласно статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6] (далее по тексту – Федеральный закон № 273-ФЗ), формами антикоррупционной деятельности являются профилактика коррупции, борьба с ней и ликвидация (минимизация) негативных последствий коррупционных правонарушений. Какие из названных форм антикоррупционной деятельности должны применяться субъектами местного самоуправления? Законодатель не разграничивает антикоррупционные полномочия муниципалитетов разного уровня. Как им именно следует распределять соответствующие обязанности по выполнению установленных предписаний и ответственность между ними?

Если обратиться к требованиям, предъявляемым органам местного самоуправления, возникает вопрос, какие же правовые акты муниципалитеты могут принимать на своем уровне по закреплению полномочий. Все таки имеет место действующее нечеткое правовое регулирование по кругу полномочий органов местного самоуправления, связанных с исполнением названных вопросов местного значения. Упоминаемые вопросы местного значения весьма обширны, и законодательно закреплены в сферах общественных отношений, межотраслевого характера (земельных, бюджетных, налоговых, охраны общественного порядка, и т.д.) [5].

Так, в 2020 году в Республике Башкортостан приняли резонансный пакет поправок в законы «О местном самоуправлении» и «О регулировании земельных отношений». В статью 10.1 закона о местном самоуправлении добавлен пункт «Уполномоченный республиканский орган исполнительной власти в области земельных отношений предоставляет гражданам и юридическим лицам земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, с учетом правил землепользования и застройки, утвержденных органами местного самоуправления». Из закона «О регулировании земельных отношений» было исключено положение о праве муниципалитетов распоряжаться участками с неразграниченными землями. Принятие изменений в республиканский закон создало дополнительный административный барьер между гражданами, представителями коммерческих и государственных структур, так как сейчас требуется дополнительное согласование решений в сфере земельных отношений с республиканским органом исполнительной власти в сфере земельных и имущественных отношений.

Формирование вопросов местного значения дает возможность органам местного самоуправления исполнять разнообразный круг полномочий по профилактике коррупции, экстремизма, и пр. Отсутствие четко-выраженного определения данных вопросов и разграничения их с предметами ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может стать причиной ограничения конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления и возможного широкого вмешательства органов государственной власти в их деятельность без учета местных особенностей.

Определенные в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве полномочия муниципальных органов публичной власти обуславливают юридические механизмы реализации последних – муниципальные органы вправе защищаться в судебном порядке от вмешательства государственных органов и любых третьих лиц в дела муниципалитета.

Наиболее интересными являются экономические механизмы реализации муниципальной власти. Некоторые из существующих юридических закреплений, например, ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, обусловлены экономической целесообразностью – передача отдельных полномочий муниципальному образованию в некоторых случаях понижает экономические издержки по предоставлению муниципальной услуги, но при этом не ухудшает (или даже улучшает) качество предоставляемой услуги.

В то же время отмечается дефицит бюджетных средств, получаемых муниципальными образованиями, что подталкивает последние к активному использованию муниципального имущества для наполнения бюджетов и получению отдельных государственных полномочий для устранения неблагоприятных последствий недостатка бюджетных средств. Новой вехой развития, связанной с экономической нестабильностью муниципальных образований, является механизмы межмуниципального сотрудничества – например, развитие межмуниципальных рынков культуры и сферы услуг.

Механизмы реализации полномочий органов муниципального образования можно разделить на юридические и экономические – последние являются наиболее значимыми в силу того, что большая часть муниципальных образований не имеет ресурсов для самостоятельного обслуживания, поэтому ведет активную экономическую деятельность, направленную на восполнение бюджета муниципального образования. Юридические механизмы реализации муниципальной власти состоят в праве муниципалитетов самостоятельно осуществлять муниципальную власть и защищать свои интересы в судебном порядке.

Правомочные вопросы местного самоуправления имеют место во многих иных федеральных законах, что значительно затрудняет действовать в рамках правового поля органам местного самоуправления. Так как у государства отсутствует единичный подход о компетенционных границах местного самоуправления, это негативно влияет на положение правотворчества органов местного самоуправления. Нужно понимать, что проблемы правотворчества связаны, в частности, с проблемами, возникающими перед местным самоуправлением в целом. Хотя принятая реформа местного самоуправления касается и компетенционных основ местного самоуправления, прослеживается нехватка достаточно четкой законодательной регламентации полномочий по осуществлению вопросов местного значения, и как следствие, отсутствие ответственности за их не неисполнение или ненадлежащее исполнение. Помимо этого, зачастую муниципальные образования в попытке конкретизировать федеральное и региональное законодательство (которое не всегда определенно), выходят за пределы предоставленной им правотворческой компетенции [2].

Так как нормативная база о местном самоуправлении интенсивно меняется, на органы местного самоуправления налагается нагрузка и тем самым возрастает требование к качеству подготовки муниципальных актов и соблюдению юридической техники при их подготовке. При перераспределении компетенции среди муниципальных образований идет значительная переработка правовых актов органов местного самоуправления. Исследования устанавливают факт низкого качества, значительных дефектов правовых актов этих органов, это в свою очередь влечет за собой возникновение юридических коллизий. В особенности это выраженно в сельских поселениях. Довольно проблемно регулировать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов, так как цели, задачи и функции местного самоуправления не могут быть решены или достигнуты без использования такой формы деятельности, как правотворческая деятельность органов местного самоуправления.

В то же время, не следует забывать, что принятие тех или иных правовых актов обусловлено целями, задачами и функциями, закрепленными за органами местного самоуправления. Поэтому не только функции определяются и осуществляются с помощью муниципальных правовых актов, но и сами акты принимаются в зависимости от функций, выполняемых местным самоуправлением.

Немаловажной составляющей всей системы органов местного самоуправления является администрация муниципального образования, в ее составе, в свою очередь, находятся должностные лица – главы органов местного самоуправления, исполняющие функции текущего управления делами на подведомственной ему территории.

При разработке муниципальных правовых актах допускаются типичные ошибки:

• концептуально-идеологические (не согласованная концепция проекта муниципального правового акта с установленными нормами и положениями правовой политики развития законодательства; ошибочное установление круга субъектов, которым адресуется муниципальный правовой акт; неверное определение предмета правового регулирования, его разнородность);
• ошибки компетенции (повышение степени правового регулирования (подключение в проект муниципального правового акта пунктов, которые утверждаются актом высшей юридической силы); «присвоение» нормотворческой компетенции других субъектов правообразования (федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д.));
• содержательные ошибки (несоответствие проекта муниципального правового акта федеральному/региональному законодательству, уставу муниципального образования.

На данный момент федеральный уровень не содержит нормативных актов, регулирующих вопросы, связанных с юридической техникой, требованиями к содержанию, оформлению, стилистике нормативного правового акта. В указанной сфере действуют акты разного уровня, которые содержат разобщенные несогласованные правовые нормы.

Юридическая литература содержит предложение о разработке федерального закона, закрепляющего правила правотворческой техники и порядок их применения во всех видах правотворческой деятельности. Наличие такого нормативного акта, несомненно, будет способствовать повышению качества муниципального правотворчества.

Указанные причины, а также увеличение общего количества муниципальных образований, расширение их полномочий по регулированию многочисленных сфер общественных отношений и, впоследствии, увеличение интенсивности правотворчества органов местного самоуправления, модернизирует вопрос соблюдения требований, которые предъявляются к муниципальным нормативным правовым актам.

Обобщая сказанное, существенное значение играет качество муниципальных актов, включая соблюдение правил и принципов юридической техники при их подготовке.

Повысить качество муниципального правотворчества возможно путем совершенствования законодательства сферы деятельности органов местного самоуправления, повышения профессионального уровня субъектов муниципального правотворчества, внедрения предложений, выработанных юридической наукой, детального использования модельных нормативных правовых актов муниципального уровня и постоянного мониторинга действующего блока нормативных актов в сфере муниципального управления. Качество правовых актов органов власти муниципального уровня – это основной элемент процесса муниципального правотворчества.

Работа в указанном направлении, безусловно, осуществляется в муниципальных образованиях Российской Федерации. Для достижения цели в виде обеспечения высокого качества правовых актов подготавливаются различного типа методические рекомендации по оформлению проектов, актов, следованию правилам юридической техники.

Несмотря на это, все еще нельзя говорить, что деятельность органов местного самоуправления по правотворчеству надлежащим образом оснащена методически. Стремлениями одних муниципальных образований не обновить состояние дел в стране в целом. Очевидно, необходимо разработать и принять на федеральном уровне серию методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Подобная работа уже проведена в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.

Правотворчество органов местного самоуправления представляет собой юридическую деятельность, нацеленную на установление, изменение и отмену обязательных правил поведения в сферах, находящихся в компетенции муниципальных образований. Эта деятельность регулируется конституционными и законодательными актами Российской Федерации, а также нормами права субъектов Федерации и муниципальными нормативными актами. Правотворчество органов местного самоуправления можно рассматривать в узком и широком смыслах. В узком смысле это процедурно-процессуальная деятельность, связанная с созданием норм права. В широком смысле оно включает в себя этап работы над проектами нормативных актов. Особенностью правотворчества в сфере местного самоуправления является слияние императивных и диспозитивных элементов, где органов местного самоуправления как органы публичной власти объединяются с ролью предпринимателей и гарантов социального обеспечения.

На сегодняшний день органы местного самоуправления выполняют оценивание эффективности правовых актов, принято считать, в случае, принятия и последующего выполнения программ развития и целевых программ. На основании изложенного можно сказать, что любое правотворчество является достаточно сложным процессом и требует ответственного подхода к его реализации.

Сущность муниципального правотворчества кроется в их деятельности по созданию надлежащих условий для выявления воли местного сообщества и создания в соответствии с ней властных предписаний, закрепляемых в правовых актах местного самоуправления. Органы местного самоуправления, при осуществлении правотворчества, должны учитывать совокупность взаимосвязанных факторов, как объективных, так и субъективных. Качество правотворчества местного самоуправления, во многом строится и зависит от опыта практической деятельности соответствующего органа и его социальной ориентированности.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции // Юридический мир. 2020. № 1. С. 15.
2. Казанцева О.Л. Проблемы правотворческой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия право. Т.9. №. 2. 2019. С. 70.
3. Казанцева О.Л. Роль органов местного самоуправления в противодействии экстремизму // Юридическая наука и образование в России и Азии. Методика преподавания права: материалы I Российско-Азиатского Правового Конгресса. 2019. С. 424.
4. Овчинников И.И. Муниципальное право. М.: Юрайт. 2020. С. 346.
5. Пешин Н.Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 9. С. 16.
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 17.07.2023).