УДК 342.9

Проблемные вопросы правового регулирования деятельности лиц и организаций, находящихся под иностранным влиянием

Кузнецова Ирина Алексеевна – студент Сочинского института (филиал) Российского университета дружбы народов

Научный руководитель Иванников Иван Андреевич – доктор юридических наук, доктор политических наук, профессор Всероссийского государственного  университета юстиции (РПА Минюста России) и Сочинского института (филиал) Российского университета дружбы народов

Аннотация: Статья посвящена некоторым вопросам правового регулирования деятельности организаций и лиц, находящихся под иностранным влиянием. Цель статьи заключается в выявлении проблемных вопросов правового регулирования общественных отношений между государством и национально-культурными автономиями и выработке предложений по их устранению.

Ключевые слова: правовое регулирование, законность, некоммерческие организации, национально-культурные автономии, этнические сообщества.

Одной из актуальных задач в юридической науке и практике является оценка эффективности нормативных правовых актов. Зачастую регулирование одной из сфер правовых взаимоотношений влечёт за собой изменения и дополнения в других областях.

Под эффективностью правовых норм правоведы обычно понимают «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты» [8, с. 120].

Затрагивая указанный вопрос, целесообразно обратиться к работам профессора В.В. Лазарева. Учёный обращает внимание не только на сам процесс правотворчества, но и на правоприменительную практику, допуская существование слабых и неработающих звеньев на обоих уровнях, приводящих к тому, что «желаемый правовой эффект не наступает» [9, с. 64].

Современные реалии показывают, что, несмотря на длительную процедуру проверки качества, согласований, чтений в процессе принятия законодательных актов не всегда возможно сделать точный прогноз их эффективности.

В большинстве случаев закон следует за событиями. Как показывает практика, издать упреждающий нормативный правовой акт довольно сложно, поскольку действительность постоянно меняется. Тем же объяснимо регулярное внесение поправок в действующее законодательство, так как отношения в обществе изменяют свою форму в зависимости от политической, экономической, социальной обстановки, что требует определённой реакции от законодательных органов.

В ходе анализа изменений законодательства в области некоммерческих организаций (далее – НКО) и других сферах правоотношений, направленных на снижение влияния иностранных государств на российское общество, было определено, что в условиях сегодняшних реалий предпринимаемых мер недостаточно. Так, после внесения изменений, на основании которых появилась возможность признания отдельных НКО организациями, выполняющими функции иностранного агента (далее – иноагент), законодательство в других областях также претерпело определённые изменения, поскольку часть функций некоммерческого сектора перешла к физическим, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, средствам массовой информации и др. [4, 5]. Вследствие чего в 2022 году был принят Федеральный закон № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» [6].

Более пристальное внимание к деятельности иноагентов на территории России привело к существенным изменениям законодательства в различных сферах правоотношений. В частности, положениями Федерального закона от 5 декабря 2022 г. № 498-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были приняты поправки в 39 нормативных правовых актов, в том числе в федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральной службе безопасности», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О статусе военнослужащих», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О бухгалтерском учёте», «Об образовании в Российской Федерации» и другие [7].

Согласно введённым изменениям, граждане, признанные иноагентами, не могут работать в российских правоохранительных органах, осуществлять финансовую помощь политическим партиям, участвовать в деятельности избирательных комиссий, поступать и находиться на государственной, гражданской и муниципальной службах, осуществлять педагогическую деятельность в государственных и муниципальных образовательных организациях, организовывать публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия) и др. Более того, поправки в законодательство в сфере банковской деятельности, а также в закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» позволяют в большей степени контролировать оборот денежных средств НКО и лиц, признанных иностранными агентами.

Как представляется, Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. № 498-ФЗ является одним самых важных дополнений к существующему законодательству в отношении иноагентов, поскольку учитывает практически все сферы, в которых могут функционировать организации и лица, находящиеся под иностранным влиянием.

Вместе с тем, принятые изменения и поправки не учитывают один важный аспект. Когда речь идёт о некоммерческом секторе, подразумеваются благотворительные, религиозные, образовательные и иные организации, в том числе зарубежные, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками [2].

Однако России также существуют объединения, образованные на основе этнической идентичности, находящейся в ситуации национального меньшинства, деятельность которых регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» и иными нормативными правовыми актами [1, 3].

Национально-культурные автономии могут быть образованы малыми коренными народами (эвенки, марийцы, ногайцы и др.), народами, проживающими за пределами своего исторического региона внутри страны (балкарцы, осетины, чеченцы, татары и пр.), а также выходцами из других стран, постоянно проживающими в России.

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона «О национально-культурной автономии», финансирование деятельности, связанной с реализацией прав этических меньшинств, осуществляется за счет собственных средств, каких-либо учреждений и организаций, частных лиц и иных не запрещенных законом источников [3].

Кроме того, согласно положениям указанного законодательного акта, представители национально-культурных автономий имеют право участвовать в деятельности международных неправительственных организаций, поддерживать гуманитарные контакты с гражданами и общественными организациями иностранных государств, входить в консультативные совещательные органы по вопросам реализации государственной национальной политики России, участвовать в разработке государственных образовательных стандартов, подготовке проектов нормативных правовых актов в области сохранения самобытности народов России, а также в принятии других решений, затрагивающих интересы этнических общностей [3].

Как представляется, при любой степени ассимиляции национально-культурные автономии, созданные по принципу национального объединения представителей других стран, не могут быть полностью оторваны от государства исхода, поскольку они, в отличие от просто этнической группы, строят взаимоотношения с органами государственной власти принимающей страны и заинтересованы в политической активности на благо своего государства происхождения [13, с. 28].

По мнению профессора В.Д. Попкова, сам факт пребывания частей одной этнической группы как минимум в двух странах предполагает наличие транснациональной сети отношений и служит способом передачи капиталов, товаров и информации [13, с. 17, 34].

Как отмечает в интервью один из ведущих российских научных сотрудников в секторе исследований межнациональных и религиозных проблем Э.А. Попов, отдельные объединения выходцев из других государств, представляют собой общности «культурно и религиозно чуждых регионов для России» и называет миграцию из отдельных стран «социальной атомной бомбой» [12].

В последние годы средства массовой информации стали публиковать мнение российских правоведов о деятельности таких объединений и их влиянии на национальную безопасность России. В большинстве случаев, их позиция сводится к тому, что поведение членов этнических общностей, созданных по национальному признаку государства исхода, создаёт предпосылки к формированию угроз национальной безопасности страны (постоянные нарушения миграционного законодательства, создание преступных сообществ, институтов лоббирования, а также мировоззрение, которое, зачастую, не представляется возможным контролировать) [10, 11, 12].

Как считает Е.М. Петров, в существующих реалиях, именно этнические сообщества могут являться объектом устремления иностранных государств для организации беспорядков, попыток смены политического режима в России в интересах западных стран [11].

Согласно реестру национально-культурных автономий (по состоянию на 17.10.2023 г.) в России функционируют около 1 300 национально-культурных автономий. При этом, несмотря на геополитическую ситуацию и отношения со странами НАТО, на территории нашей страны продолжают свою деятельность болгарские, немецкие, греческие, польские, турецкие организации, а также грузинские, еврейские, украинские и др., правительство которых поддерживает политику Запада по отношению к России. Например, Национально-культурная автономия немцев Республики Башкортостан», «Ростовская городская украинская национально-культурная автономия», Общественная организация местная национально-культурная автономия украинцев г. Новосибирска, «Местная немецкая национально-культурная автономия Симферопольского района», «Новосибирская региональная национально-культурная автономия российских немцев», Общественная организация местная национально-культурная автономия украинцев г. Воронежа, «Местная Польская Национально-Культурная Автономия г. Калининграда «Полония», Федеральная национально-культурная Автономия литовцев Российской Федерации и др. [14].

После 24 февраля 2022 года свою деятельность прекратили лишь 6 организаций, политика государств которых идёт вразрез с внешней политикой России, но оставшиеся продолжают функционировать.

В контексте проводимого анализа наибольший интерес вызывают возможные последствия такой деятельности. Принимая во внимание количество национально-культурных автономий и места их расположения, данные организации являются одной из самых уязвимых категорий для иностранного влияния.

По мнению В.Д. Попкова, неверно утверждать, что национальные объединения обязательно должны управляться извне, поскольку представляют собой цельный устойчивый организм, но, в то же время, их управление происходит при помощи ценностно-нормативного аппарата, существующего внутри этноса [13, с. 67]. В связи с чем, в случае противоречия интересов таких сообществ внешней политике страны пребывания, угроза усиливается.

Кроме того, нельзя исключать контакты национально-культурных автономий со страной исхода и зарубежными общинами. Конечно, такое взаимодействие само по себе не является негативным фактором, однако, потенциал их использования в ущерб российским интересам существует де-факто.

При этом не следует забывать о социальной активности малых народов, исторически проживающих на территории России. Например, актуализация черкесского вопроса, как раз демонстрирует влияние черкесской диаспоры других государств (Турции, Иордании, Ливана и др.) на социальные и политические процессы в нашей стране.

Вместе с тем, в настоящее время правовое регулирование национально-культурных автономий, в основном, осуществляется двумя законами: «О национально-культурной автономии» и «Об общественных объединениях». При этом часть национально-культурных автономий представляют собой структуры, состоящие в большинстве своём из лиц, имеющих кроме российского гражданства, ещё и гражданство другого государства, родственников и торговых партнёров в стране исхода. В связи с чем, в вопросах правового регулирования деятельности этнических общностей имеется пробел, поскольку нововведения, касающиеся лиц и организаций, находящихся под иностранным влиянием, не затронули законодательство в данной сфере.

Более того, согласно статье 4 Федерального закона «О национально-культурной автономии», такие объединения имеют право не только участвовать в деятельности международных организаций, входить в российские совещательные органы, но и поддерживать «без какой-либо дискриминации» гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств [3]. При этом контроль указанной деятельности законодательно не предусмотрен.

Таким образом, по мнению автора статьи, всё, что в России объединяется по национальному признаку, может привлекать внимание иностранных государств. Поэтому меры правового характера, принимаемые с целью минимизации рисков финансирования проектов, реализуемых в интересах других стран, по своей сути, не могут быть эффективными, поскольку не затронута целая область регулирования, и национально-культурные автономии находятся вне правового поля законодательства в сфере НКО и лиц, находящихся под иностранным влиянием. Получается, что цели, для достижения которых в 2012 и в 2022 годах принимались новые федеральные законы не могут быть достигнуты в полном объёме.

В связи с недостаточной эффективностью имеющихся инструментов реагирования, учитывая социально-политическую значимость рассматриваемых вопросов, в целях защиты основ конституционного строя и обеспечения безопасности нашего государства, необходимо принять законодательные меры, направленные на противодействие попыткам иностранных государств влиять на социальную и политическую обстановку в России через подконтрольные им российские общественные организации, сформированные по этническому признаку.

Как представляется, отсутствие правового регулирования в сфере взаимодействия национально-культурных автономий с внешними источниками, может быть связано с тем, что в процессе принятия норм, касающихся регулирования деятельности организаций и лиц, находящихся под иностранным влиянием, законодателем были упущены общественные отношения государства и этнических сообществ в преломлении к их политической деятельности и подверженности влиянию извне. Также, возможно, что с учётом отдельных социально-политических факторов, столь очевидные отношения остались неурегулированными. В любом случае, в сложившейся на сегодняшний день ситуации видится необходимость законодательного реагирования и внесения необходимых поправок в нормативные правовые акты, затрагивающие деятельность национально-культурных автономий, лиц и организаций, находящихся под иностранным влиянием.

В качестве меры автором предлагается внести изменения в Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием». Считаю необходимым изложить п. 2 статьи 1 в следующей редакции: «Иностранным агентом может быть признано российское или иностранное юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, общественное объединение, действующее без образования юридического лица, объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, иное объединение лиц, иностранная структура без образования юридического лица, а также физическое лицо независимо от его гражданства или при отсутствии такового (далее - лица)».  Можно также рассмотреть вопрос о присвоении национально-культурным автономиям статуса некоммерческих организаций, которыми, по сути, они и являются, что позволит осуществлять государственный контроль над их деятельностью и источниками финансирования.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.]. – Текст: электронный // Официальный интернет–портал правовой информации. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.10.2023).
2. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 14.10.2023).
3. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм. и доп.) / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.10.2023).
4. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (с изм. и доп.) / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 24.10.2023).
5. Федеральный закон от 23.05.2015 № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.10.2023).
6. Федеральный закон от 14.07.2022 N 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (ред. от 24.07.2023) / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.10.2023).
7. Федеральный закон от 5 декабря 2022 г. № 498-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.10.2023).
8. Общая теория государства и права. Академический курс в трёх томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. – М.: Норма, 2010. – Т. 3: Государство, право, общество. – 712 с.
9. Оценка законов и эффективности их принятия : материалы Международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань / Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Дума Рязанской области ; редактор Н. В. Ильина. – Москва: Издание Государственной Думы, 2003. – 152 с. – Б. ц. URL: https://spblib.ru/ru/catalog/-/books/11252175-otsenka-zakonov-i-effektivnosti-ikh-prinyatiya/ (дата обращения: 25.10.2023).
10. Перезревший вопрос: Диаспоры или внутренняя безопасность России [Электронный ресурс] // [сайт]. [2023]. URL: https://dzen.ru/a/Y8uf--Fwe0s99CvV/ (дата обращения: 17.10.2023)
11. Петров Е.М. Диаспоры – угроза национальной безопасности России // Жизнь Отечеству: электрон. вестник ветеранск. и общ. орг. Уральск. Фед. округа 2023. URL: https://usprus.ru/component/k2/item/5229-diaspory-ugroza-natsionalnoj-bezopasnosti-rossii/ (дата обращения: 19.10.2023).
12. Политема: решение проблемы мигрантов в России давно назрело и перезрело – Эдуард Попов : электрон. журн. от 16.02.2022. URL: https://politema.ru/post/reshenie-problemy-migrantov-v-rossii-uzhe-davno-nazrelo-i-perezrelo-jeduard-popov/ (дата обращения: 20.10.2023).
13. Попков, В. Д. Феномен этнических диаспор: монография / В.Д. Попков. – Москва: ИНФРА-М, 2022. – 276 с. — (Научная мысль). – DOI 10.12737/990007. – ISBN 978-5-16-014560-0. – Текст: электронный. - URL: https://znanium.com/catalog/product/1869675 (дата обращения: 24.10.2023). – Режим доступа: по подписке.
14. Реестр НКА: Официальный сайт Федерального агентства по делам национальностей / URL: https://fadn.gov.ru/otkritoe-agenstvo/reestr-nka/ (дата обращения: 17.10.2023).