УДК 34

Правовые и организационные основы деятельности сотрудников полиции при сопровождении иностранных граждан, подлежащих депортации (реадмиссии)

Игнашина Мария Сергеевна – слушатель Академии управления МВД России; начальник Отдела по вопросам миграции УМВД России по г. Туле.

Научный руководитель Милёхин Валентин Анатольевич – кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры Академии управления МВД России.

Аннотация: В статье рассматриваются правовые основы деятельности сотрудников полиции при обеспечении выдворения из Российской Федерации иностранных граждан, подлежащих депортации (реадмиссии), порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства сотрудниками полиции. Проанализированы неурегулированные аспекты депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, определены перспективы совершенствования механизма депортации иностранных граждан.

Ключевые слова: иностранные граждане, депортация, выдворение, миграционное законодательство, полиция.

Правовая основа деятельности сотрудников полиции, осуществляющих депортацию иностранных граждан, берет свои истоки из международно-правового законодательства, так как вопрос выдворения иностранных граждан обусловлен нормами международного права, в том числе и соглашениями, заключенными между государствами, в целях достижения взаимного максимально полезного эффекта для национальной безопасности каждого их государств-членов договора (например, реадмиссия, экстрадиция).

В рамках данной статьи исследуем ключевые нормативные правовые акты национального законодательства, регламентирующие деятельность сотрудников полиции, обеспечивающих депортацию иностранных граждан, нахождение которых на территории Российской Федерации признано нежелательным.

Основополагающим нормативным правовым актом во всех сферах правого регулирования является Конституция РФ, которая содержит статью 61, закрепляющую запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы, а также его выдачу другому государству. Однако, сказанное не относится к иностранным гражданам, пребывающим на территории РФ, в отношении которых принято решений об их депортации из страны.

В соответствии с Протоколом №7 к ратифицированной Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод, иностранный гражданин, который имеет законные основания для пребывания на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, а также иметь возможность:

• представить аргументы против его высылки,
• требовать пересмотра его дела, и
• для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом.

Так как субъектом депортации выступает иностранный гражданин (лицо без гражданства), то основополагающим нормативным актом, регламентирующим правовой статус данной категории лиц, находящихся на территории РФ, является Федеральный зако­н от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении ино­странных граждан в Российской Федерации».

Статья 31 данного закона обязывает иностранного гражданина покинуть территорию РФ в случае, когда он утрачивает право на пребывание в нашей стране (при истечении срока его пребывания, аннулирования разрешения) и в случае неисполнения обязанности по выезду из Российской Федерации, он подлежит депортации.

В п. 4 этой же статьи говорится о том, что организация депортации происходит посредством непосредственного участия органов внутренних дел, в лице подразделений по вопросам миграции, специальных учреждений, где временно содержатся иностранные граждане, перед их выдворением.

Нормы ФЗ №115 во многом согласуются с Федеральным законом от 15.08.1996 N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», который также является основополагающим источником правого регулирования пребывания иностранных граждан на территории РФ, а также вопросов их депортации. Так, в статье 25.10 закреплено положение, в соответствии с которым иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию РФ в установленный срок, подлежат депортации.

Так как вопросы реализации депортации целиком и полностью возложены на Министерство внутренних дел РФ, для законодательного определения порядка ее осуществления был издан ведомственный приказ МВД России от 24 апреля 2020 г. № 239 «Об утверждении Порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами».

Рассмотрим его положения подробнее. Приказ устанавливает основания для депортации, к которым отнесены:

1. Истечение срока законного пребывания иностранного лица в РФ. Как уже нами отмечалось оно может выражаться в аннулировании соответствующего разрешения или своевременное их не продление;
2. Принятие в отношении иностранного гражданина решений о нежелательно­сти пребывания (проживания) в РФ или о неразрешении въезда в РФ;
3. Наличие уведомления в отношении иностранного лица, об отказе в рассмотрении ходатайства о признании его беженцем при его отказе добровольного выезда;
4. Освобождение иностранного гражданина, не имеющего статуса беженца, из мест лишения свободы;
5. Утрата права на временное убежище при отказе от добровольного выезда.

При наличии основания под номером 3 иностранный гражданин подлежит депортации совместно с членами семьи.

Правовая база, регламентирующая процедуру депортации иностранных граждан, многоуровневая и имеет перманентный характер, который обусловлен не только изменениями, направленными на повышение эффективности данной меры воздействия, но также зависит и от форс-мажорных обстоятельств. К их числу следует отнести эпидемию Ковид19, которая существенным образом повлияла на режим депортации в 2020-2021 годах.

Так, 18 апреля 2020 года Президентом России В. Путиным был издан Указ №274, который наложил временный мораторий на депортацию иностранных граждан за пределы РФ, в связи с риском распространения коронавирусной инфекции.

Данная ситуация показала некоторые проблемы, которые ранее не обострялись в практической деятельности правоохранителей, однако, при введении в действие выше упомянутого Указа Президента, обнаружилось, что КоАП РФ не предусматривает возможности временного приостановления исполнения постанов­ления об административном выдворении по подобного рода основанию.

В этой связи считаем необходимым дополнить ст. 31.6 КоАП РФ частью 4 следующего содержания:

«4. Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае объективной не­возможности исполнения решения уполномоченным на то должност­ным лицом в установленный законом срок по независящим от него обстоятельствам.».

Нельзя обойти стороной такой нормативный правовой акт, как Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции». В ч.1 ст. 2 данного закона называются основные направления деятельности полиции, такие как: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Безусловно, эти две превентивные функции полиция реализует помимо всего прочего и в системе миграционных отношений, в том числе посредством организации депортации иностранных граждан, в целях обеспечения национальной безопасности нашего государства.

В соответствии со ст. 17 ФЗ №3 сотрудниками полиции организуется учет лиц, поставленных на миграционный учет в Российской Федерации, лиц, в отношении которых принято решение о депортации или об административном выдворении, а также иностранных гражданах и лиц без гражданства, оформивших миграционные карты.

В статье 12 ФЗ №3 указывается обязанность полиции, связанная с осуществлением розыск иностранных граждан и лиц без гражданства, самовольно оставивших специальные учреждения, предназначенные для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации.

Кроме названных выдержек из ФЗ «О полиции» в законе отсутствуют указания на депортацию. В этой связи особую тревогу вызывает отсутствие в законе закрепленной возможности о сотрудников полиции использовать как превентивную меру в отношении депортируемых иностранных граждан применение специальных средств при их сопровождении к месту пропуска через государственную границу.

В этой связи считаем необходимым дополнить статью 21 ФЗ «О полиции» пунктом 13 следующего содержания:

«13. Для доставления к пунктам пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых имеется решение об их депортации (реадмисссии), в целях пресечения попытки побега, а также возможного оказания сопротивления сотруднику полиции».

Для обеспечения принудительного государственного воздействия на депортируемое лицо, оно помещается в специальное учреждение, в котором содержится непосредственно до момента своего перемещения к пункту выезда за пределы РФ (аэропорт). Данная процедура происходит в порядке административного судопроизводства, в соответствии с положениями Главы 28 КАС РФ, посредством подачи в суд представителем УВМ МВД административного искового заявления.

Как справедливо отмечает А.Ю. Тенькаев, термин «административное исковое заявление» не отвечает по своей семантической сущности юридической природе подобного рода производств и по свое смыслу более подходит для цивилистического процесса, так термин «иск» - это процессуальное средство защиты нарушенных или оспоренных субъективных гражданских прав и к процедуре помещения депортируемого иностранного гражданина в специальное учреждение не имеет никакого отношения [Тенькаев А.Ю. Правовое регулирование рассмотрения дел о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Цивилистика: право и процесс. 2022. № 4(20). С. 51-54.].

Считаем необходимым Главу 28 КАС РФ перенести в дополнительно созданный раздел «Особенности производства по административным делам неискового характера». Также целесообразно отказаться от употребления в КАС РФ формулировки «административное исковое заявление» относительно депортации иностранного гражданина, помещаемого в Центр временной изоляции. Вместо этого термина в исследуемой области более верным будет употребление иной правой конструкции – «административное заявление».

В заключение отметим, что, не ставя перед собой задачи полного и всестороннего анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность сотрудников полиции при сопровождении иностранных граждан, подлежащих депортации (реадмиссии), была установлена трехуровневая система правовых источников: акты международного права, нормы федерального законодательства, ведомственные нормативно-правовые акты.

Особенностью правового регулирования деятельности сотрудников полиции в данной сфере является многообразие нормативных актов, знание которых являются обязательным требованием профессиональной компетенции сотрудников УВМ МВД. В качестве «настольной книги» в данном вопросе для сотрудников полиции выступает Приказ МВД №239, который небезупречен, и требует внесения в него конкретных дополнений.

Процедура депортации может происходить в добровольном или принудительном порядке. В первом случае процесс депортации, несмотря на его добровольность, контролируется сотрудниками управления по вопросам миграции. Второй, принудительный порядок депортации возможен в двух случаях:

• если иностранный гражданин игнорирует вынесенное в отношении него решение о депортации и уклоняется от самостоятельного выезда за пределы РФ;
• если иностранный гражданин неоднократно совершал правонарушения (преступления) на территории РФ и предоставление ему возможности добровольно покинуть страну может привести к его укрывательству от государственных служб.

Принудительный порядок депортации сопровождается помещением иностранного гражданина в специальное учреждение МВД для временного содержания лиц, подлежащих депортации на срок до 2 лет.

Начнем по порядку.

После выявления оснований для депортации иностранного гражданина и их проверки происходит подготовка соответствующих материалов, которую производят сотрудники управления по вопросам миграции МВД в течение 15 рабочих дней. Подготовленный проект решения о депортации предоставляется на утверждение (подписание) руководителю ГУВМ МВД России (заместителю), а на региональном уровне – начальнику тероргана МВД и в течение 2 дней по нему принимается соответствующее решение.

Далее, оно в течение 3 дней направляется исполнителю по месту дислокации иностранного гражданина, одновременно с этим происходит уведомление МИД России, которое информирует об этом соответствующее консульское учреждение.

Сам физический процесс депортации производит МВД России при взаимодействии с иными правоохранительными органами.

В том случае, когда депортация носит принудительный характер, иностранный гражданин помещается в специальное учреждение МВД (Центр временного содержания иностранных граждан), в котором он находится в режиме изоляции от общества и ожидает принудительного выдворения за пределы РФ (п. 9 ст. 31 ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

Специфическим в этой связи является вопрос о сроках помещения и содержания иностранных граждан в данных учреждениях. Решение о помещении могут принимать два субъекта:

• начальник тероргана МВД, на срок 48 часов, далее по решению суда данный срок продляется на неопределенное время;
• суд, на неопределенный срок.

Компетенция начальника тероргана на помещение иностранного гражданина в специальное учреждение на двое суток вполне понятна и, на наш взгляд, выступает некой аналогий института задержания подозреваемого (Глава 12 УПК РФ) и происходит в том случае, когда необходимо, во-первых, пресечь совершение преступления, а, во-вторых, исключить возможность у подозреваемого скрыться от органов предварительного расследования и суда. В качестве вторичных причин для задержания также можно указать на то, что задержанное лицо пыталось скрыться, либо не имеет постоянного места жительства, либо не установлена его личность.

Спорным является вопрос о самом характере нахождения задержанного лица в специальном учреждении МВД, который имеет внешние признаки заключения под стражей, однако, юридически таковым не является. В соответствии с Правилами содержания (пре­бывания) в специальных учреждениях МВД РФ, иностранные граждане, помещенные в специальное учреждение, содержатся там раздельно друг от друга, за исключением случаев, когда они являются родственниками друг друга, например, супруг, супруга, роди­тели, дети, родные братья, сестры, дедушки, бабушки и пр.

Процессуальный порядок помещения иностранного гражданина в специальное учреждение происходит в рамках административного дела и регулируется Кодексом административ­ного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), в Главе 28. Право на подачу соответствующего искового заявления (продление срока содержания), в соответствии со ст. 266 КАС РФ принадлежит соответствующему органу исполнительной власти, обеспечивающего контроль за миграционными процессами (УВМ МВД), расположенному в пределах территории его обслуживания, где располагается специальное учреждение. Так, например, Управление по вопросам миграции УМВД России по Тульской области ходатайствует перед судом о помещении иностранного гражданина в Государственное учреждение Тульской области «Центр временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации», который расположен в г. Кимовске Тульской области.

Суд, принимая во внимание все обстоятельства дела, выносит решение о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации, в специальное учреждение МВД, на определенный срок. Как правило, этот срок варьируется от одного до трех месяцев, но в отдельных случаях, он может быть и больше. Особенно часто такая ситуация применима в отношении реадмиссии, которая требует установления обратной связи от иностранного государства, в которое будет выдворяться депортируемый гражданин. 

Следует указать на специфику административных дел данной категории, которая выражается в постфактуме событий: первично иностранный гражданин помещается в специальное учреждение, и еже потом (вторично) происходит подача искового заявления в суд в порядке ст. 267 КАС РФ, которая ограничена сроком – 48 часов. Аналогичный срок для подачи искового требования предусмотрен и для продления срока содержания иностранного гражданина в специальном учреждении МВД.

Так как данные дела имеют международно-правовой характер, что определяет неотложный характер их рассмотрения, суд принимает их к своему рассмотрению в течение пяти дней со дня возбуждения дела. При этом Верховный суд РФ в своем разъяснении указал на невозможность продления пятидневного срока.

В соответствии со ст. 269 КАС РФ суд должен установить конкретный срок пребывания депортируемого иностранного гражданина в специальном учреждении МВД, при этом обосновать его

Нами проведен анализ соответствующей категории дел, из которого можно сделать вывод о том, что УВМ МВД в качестве причин для помещения в депортируемых в Центры временной изоляции указывают: 

• отсутствие постоянного места жительства у депортируемого лица;
• отсутствие у депортируемого документов, удостоверяющих его личность.

Однако, как и в любом виде судопроизводства, определяющее значение отводится суду, решение которого имеет обязательную силу для всех. Стоит отметить, что статистические данные указывают на высокий процент удовлетворения административных исков данной категории. Так в 2020 году было возбуждено 4175 дел о помещении иностранных граждан, подлежащих депортации и реадмиссии, в специальное учреждение. Из этого числа по 370 искам судом был вынесен отказ; в 2021 году эти цифры составили 5674 / 266 (соответственно).

В некоторых случаях суд отказывает в продлении срока содержания иностранного гражданина в специальном учреждении МВД в виду его длительного нахождения в данном месте, отсутствия данных у УВМ МВД об организации депортации лица в ближайшее время, а также отсутствие данных о возможности скрыться и уклониться от депортации.

В соответствии с п. Приказа МВД №239 в УВМ УВД заводится личное учетное дело на иностранного гражданина, подлежащего депортации. В дело подкрепляются все документы, относящиеся к личности депортируемого, а также процессуальные решения, связанные с предстоящей депортацией. Тем не менее, в Приказе не установлен порядок регистрации и учета данных дел, так же как и срок их хранения.

На законодательном уровне установлено, что финансовые расходы, связанные с депортацией, отнесены к самому депортируемого, прежде всего, вопрос, связанный с приобретением им проездного билета. В случае невозможности оплаты своего проезда, расходы делегируются в дипломатическое предста­вительство или консульское учреждение иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражда­нин.

Однако, в некоторых случаях, оказывается невозможным установить приглашающую сторону. В таком случае, финансовые расходы на депортацию выступают обязанностью для Российской Федерации. Однако, ни в одном из нормативных правовых актов порядок приобретения проездных документов и после­довательность административных процедур не определены. Более того, практика организации выдворительных процедур, осуществляемых УВМ МВД свидетельствует о нерешенности вопроса относительно иностранных граждан, имеющих на территории РФ несовершеннолетних детей. Международное право в этой связи указывает на невозможность принудительного отлучения несовершеннолетних детей от своих родителей, за исключением случаев, когда подобные действия направлены на соблюдение интересов ребенка. Миграционная практика складывается неоднозначно: несовершеннолетние дети депортируемого остаются на территории РФ и продолжают проживать совместно с иными родственниками, в других случаях – для несовершеннолетних детей приобретаются билеты их родственниками или представителями данной диаспоры, находящейся на территории РФ, и дети следуют за пределы РФ совместно с депортируемым родителем; третий вариант, наиболее сложный как в организационном, так и в моральном плане, - когда у депортируемого кроме несовершеннолетнего нет других родственников или поддержки в местной общине, нет денег на билет для своего ребенка совместно с ним, - в таком случае ребенок, в худшем случае, помещается в учреждение медицинской и социаль­ной реабилитации детей, а в лучшем случае, передается в транзитную организацию, занимающуюся гуманитарной перевозкой детей в другие государства, в рамках сохранения семьи.

Из выше обозначенной проблемы мы считаем возможным высказать свои соображения, в целях урегулирования подобных ситуаций, связанных с финансированием депортируемых граждан. Считаем необходимым закрепить в Правилах расходования средств на мероприятия по депортации дополнительное положение – п. «д» ч.3, в соответствии с которым «финансирование перевозки несовершеннолетних детей депортируемого иностранного гражданина, при отсутствии у последнего финансовой возможности для приобретения билетов на себя и своих детей, осуществляется за счет средств федераль­ного бюджета, выделяемых на мероприятия по депортации.».

На данный момент, в виду неурегулированности этого вопроса, правоприменительная практика в каждом регионе разнится, и что более всего прискорбно, не исключены случаи принудительного разлучения несовершеннолетних с их родителями.

Практика депортации свидетельствует о том, что в большинстве случаев иностранные граждане не выражают своего согласия на добровольное выдворение за пределы РФ и всяческим образом стараются уклониться от данной процедуры. В некоторых случаях подобного рода неповиновение перерастает в физическое противодействие сотрудникам полиции. По этому поводу Приказ МВД №239 не содержит каких-либо предписаний по этому поводу и вопрос, связанный с обеспечением собственной безопасности самого сотрудника полиции при сопровождении депортируемого, остается открытым и решается самими сотрудниками непосредственно уже в процессе перевозки иностранных граждан. Однозначно, этот вопрос требует своего решения в незамедлительном порядке.

Любопытен опыт других государств в этой сфере государственного принуждения. Например, в Германии при депортации сотрудники полиции используют специальный по­яс, который ограничивает подвижность депортируемого, наручники, а также маски, не позволяю­щие кусаться. За счет использования указанных специальных средств, обеспечивается безопасность самих полицейских и успех мероприятия.

В качестве общего вывода отметим, что организация обеспечения депортации иностранных граждан регламентируется приказом МВД №239, в котором достаточно подробно и ясно изложена вся процедура данного вида выдворения. Однако, некоторые вопросы так и не остались разрешенными. К ним, в первую очередь, необходимо отнести проблему неопределенности сроков содержания депортируемых в Центрах временной изоляции, во-вторых, - финансирование перевозки несовершеннолетних детей, следующих совместно с их депортируемым родителем, и, наконец, в-третьих, - вопрос обеспечения мер личной безопасности сотрудников подразделений по вопросам миграции, которые вынуждены сопровождать иностранных мигрантов, депортируемых их страны, без возможности применения к ним специальных средств.

Список литературы

1. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) [Электронный ресурс] //URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).
2. О полиции: федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2021 г.) [Электронный ресурс] //URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).
3. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы: указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. №622 [Электронный ресурс] //URL:http://www.base.garant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).
4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. №400 [Электронный ресурс] //URL:http://www.base.garant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).
5. Об утверждении Порядка депортации иностранных граждан и лиц без гражданства Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами: приказ МВД России от 24 апреля 2020 г. №239 (в ред. от 6 августа 2021 г.) [Электронный ресурс] //URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).
6. Вопросы деятельности Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 13 декабря 2019 г. №940 (в ред. от 28 декабря 2021 г.) [Электронный ресурс] //URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 14 августа 2023 г.).