УДК 34

Практика Конституционного суда РФ как фактор совершенствования законодательства о надзоре за соблюдением прав граждан

Бенни Владимир Иванович – магистрант Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики  

Аннотация: Настоящая статья посвящена проблемам развития законодательства о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод граждан. С учетом многогранности заявленной темы исследования, в предмет анализа вошли актуальные тенденции судебной практики, оформившиеся в 2023 г. и свидетельствующие о необходимости ряда законодательных изменений. Подробно анализируется постановление Конституционного Суда РФ по жалобе гражданина П.Н. Лакина. Сформулированная Конституционным Судом РФ позиция не только предписывает законодателю внести ряд изменений, но и существенно расширяет возможности прокурора по делам о привлечении к административной ответственности.

Ключевые слова: прокурорский надзор, соблюдение прав граждан, конституционный Суд РФ.

Конституция Российской Федерации уже в ст. 2 указывает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства[1]. При этом Основной закон закрепляет и конституционные основы деятельности прокуратуры, указывая в ч. 1 ст. 129 среди основных ее задач надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Следуя конституционным требованиям, законодатель включил в Федеральный закон о прокуратуре отдельную главу, посвященную данному виду прокурорскому надзору [2].  

Официальная статистика показывает явную актуальность и востребованность прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (далее - надзор за соблюдением прав граждан). Согласно официальной статистике в 2021 г. в этой сфере было выявлено 4251 163 нарушений закона, а в 2022 г. - 4 212 828[3], что является достаточно высоким показателем. Еще в 2009 г. В.Б. Ястребов отмечал, что выделение данного направления деятельности прокуратуры свидетельствует о признании значительно возросшего в современной конкретно-исторической ситуации правозащитного потенциала прокуратуры, о существенном усилении позиций прокуратуры в механизме государственной охраны прав и свобод человека и гражданина [4, с.199].   На современном этапе этот тезис продолжает находить свое всяческое подтверждение.

При этом кроме количественных показателей важно обратить внимание и на качественные сложности рассматриваемого вида прокурорского надзора. В Конституции РФ и законодательстве о прокуратуре используется достаточно широкая формулировка, предполагающая, что надзор за соблюдением прав граждан может включать самые разные конкретные направления практической деятельности. При этом эти направления могут актуализироваться или наоборот терять актуальность в соответствии со спецификой времени - особенностями социально-экономической обстановки, внешними угрозами, политическими факторами т.п. Так, например, после 21 сентября 2022 г. у прокуратуры фактически появилась задача по надзору за соблюдением прав граждан в связи с проводимой в соответствии с Указом Президента РФ частичной мобилизацией. Более того, уже 29 сентября 2022 г. Президент РФ провел совещание с членами Совета Безопасности РФ, на котором поставил Генеральному прокурору РФ задачу «незамедлительно реагировать на каждый сигнал [о нарушениях прав человека в ходе частичной мобилизации - прим. авт.]» [5].  В научном плане проблемы и направления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан в ходе частичной мобилизации были достаточно оперативно и профессионально обобщены А.П. Стукановым, А.К. Соловьевой [6].  

Надзор за соблюдением прав граждан требует наличия серьезной законодательной основы деятельности прокурорских работников, предоставляющей достаточные возможности для адекватного реагирования на случаи нарушения прав граждан. Однако, как известно, законодательство не является беспробельным и требует своего периодического совершенствования. Для определения того, по каким направлениям может строится развитие законодательства в сфере защиты прав и свобод граждан, обратимся к актуальной судебной практике.

В апреле 2023 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел жалобу гражданина П.Н. Лакина, оспаривавшего конституционность ряда положений закона о прокуратуре, федерального и московского законодательств об административных правонарушениях[7]. Органом конституционного контроля был выявлен конституционный смысл оспариваемых норм, в соответствии с которым фактически и должно развиваться законодательство о прокурорском надзоре за соблюдением прав граждан.

Прежде чем переходить к анализу постановления по жалобе П.Н. Лакина заметим, что Конституционный Суд РФ крайне нечасто выносил объемные постановления, посвященные конституционным основам прокурорского надзора. Из наиболее значимых правовых позиций можно вспомнить постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П по жалобе ряда некоммерческих организаций, занимающихся правозащитной деятельностью[8]. Противоречащими Конституции РФ тогда были признаны два подхода  Закона о прокуратуре:

• отсутствие в этом законе предельных сроков проведения прокурорских проверок в отношении некоммерческих организаций, что на практике позволяло, во-первых, проверять их сколь угодно; во-вторых, после завершения одной проверки сразу же инициировать новую;
• отсутствие в законодательстве срока исполнения некоммерческой организацией срока исполнения требования прокурором по итогам проведенной проверке, что на практике влекло существенную неопределенность в установлении момента юридической ответственности за неисполнение предписаний прокурорского работника, а последний в свою очередь получал возможность выявлять такой момент произвольным образом.

Между тем, был выявлен и конституционно-правовой смысл законодательства о прокурорском надзоре, согласно которому каждая прокурорская проверка ограничена конкретной целью и предметом проверки; прокурор не может требовать предоставления у проверяемого лица тех документов, которые проверяемое лицо не обязано иметь в силу действующего законодательства; не дают прокурорским работникам проводить в отношении организации проверку, если в недавнем прошлом по тому же предмету и основанию проверка была проведена другими государственными органами.

И хотя Постановление 2015 г. касалось некоммерческих организаций, выявленный конституционно-правовой смысл вполне может быть рассмотрен как общий вектор дальнейшего развития законодательства о прокурорском надзоре.

Впоследствии Конституционный Суд РФ столь предметным образом к законодательству о прокурорском надзоре не обращался. Жалобы граждан на несоответствие ряда положений Федерального закона подавались, однако орган конституционного контроля не находил оснований для их принятия к производству так как заявителями не были исчерпаны внутригосударственные средства судебной защиты[9], указано на необходимость установления фактических обстоятельств по делу (что не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ) [10]; не свидетельствуют о том, что оспариваемые нормы (и практика их применения) каким-либо образом нарушают Конституцию РФ [11]  и т.д.

Таким образом, вынесенное в апреле 2023 г. постановление Конституционного Суда РФ по жалобе П.Н. Лакина существенно выделяется из всей практики органа конституционного контроля, поскольку отдельно взятые граждане уже очень давно не добивались системной и полноценной проверки положений Закона о прокуратуре на соответствие Конституции РФ.

При этом изначальная фабула дела была предельно проста. 1 ноября гражданин П.Н. Лакин, проживающий в городе Москве, обратился в органы МВД РФ с заявлением, в котором указывал на нарушение своими соседями режима тишины в ночное время. Начальник межмуниципального отдела МВД России вынес постановление, которым отказал в возбуждении уголовного дела по причине отсутствия состава преступления, предусмотренного ст. 213 Уголовного кодекса РФ «Хулиганство». Кроме того, было обращено внимание, что составление протокола об административном правонарушении в данном случае не входит в компетенцию органа внутренних дел.

Впоследствии П.Н. Лакин обратился в органы прокуратуры, требуя возбудить дело об административном правонарушении по тому же факту нарушения соседями режима тишины в ночное время. Однако работниками прокуратуры со ссылкой на отсутствие у них компетенции возбуждать дело об административных правонарушениях дело было перенаправлено в органы МВД России – те же самые, которые ранее вынесли по данному факту «отказное» постановление. Посчитав бездействие органов прокуратуры незаконным, П.Н. Лакин обратился в суд общей юрисдикции с соответствующим заявлением. Вместе с тем, суды позицию П.Н. Лакина не поддержали, что стало основанием для обращения в Конституционный Суд РФ.

Предметом проверки Конституционного Суда РФ стали положения Закона о прокуратуре, федерального и московского законодательств об административных правонарушениях, в соответствии с которыми определяется должностное лицо, компетентное составлять протокол об административном правонарушении. При этом по тексту постановления органа конституционного контроля можно заметить интересный методологический подход. Конституционный Суд РФ многократно ссылается на постановление от 17 февраля 2015 г. №2-П, фактически развивая и конкретизируя его идеи применительно к прокурорскому надзору за соблюдением прав граждан.

Наиболее важный вывод Конституционного Суда РФ состоит в следующем. Положения Кодекса РФ об административных правонарушениях в части определения должностных лиц, уполномоченных возбуждать производство по делу об административных правонарушениях, не следует толковать ограничительно. Если прокурор придет к выводу о наличии необходимости возбуждения дела об административном правонарушении, то он может возбудить дело о любом административном правонарушении, но не на основании КоАП РФ, а на основании Закона о прокуратуре, причем даже если по КоАП РФ прокурор не наделен соответствующей компетенцией. Основанием для возбуждения дела по административному правонарушению в данном случае являются поводы и достаточные данные для возбуждения дела об административном правонарушении, если из фактических обстоятельств следует необходимость реагирования именно в такой форме для восстановления правопорядка с точки зрения целей и задач прокурорского надзора. Кроме того, компетенция прокурора возбуждать дело об административном правонарушении присутствует тем более, если уполномоченные органы не отреагировали надлежащим образом или конкретным образом не определены законодателем (федеральным или региональным).

Особо было обращено внимание на пробельность московского законодательства об административных правонарушениях. Установив административную ответственность за нарушения в ночное время режима тишины, московский законодатель так и не определил, какие именно органы и должностные лица уполномочены возбуждать соответствующие дела об административных правонарушениях. Как отметил Конституционный Суд РФ, этот «законодательный пробел, сохраняющийся более восьми лет, подрывает законные ожидания граждан относительно того, что установленные законодателем меры административной ответственности будут надлежащим образом применяться». В этой связи пробел в московском законодательстве об административных правонарушениях был признан противоречащим Конституции РФ, а московскому законодателю было предписано внести необходимые изменения.

При этом Конституционный Суд РФ не рассматривал законодательство об административных правонарушениях других субъектов РФ (как минимум, потому что оно не было предметом соответствующего обжалования). Это, однако, не помешало органу конституционного контроля обязать остальных региональных законодателей привести свое законодательство об административных правонарушениях в соответствии с высказанной правовой позицией.

В целом, можно констатировать, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении по жалобе гражданина П.Н. Лакина, это существенный шаг вперед в развитии прокурорского надзора за соблюдением прав граждан. Прокуроры теперь получили возможность возбуждать производство по делам об административных правонарушениях и в тех случаях, когда законодательством об административных правонарушениях их компетенция не определена, само законодательство характеризуется отсутствием конкретики и пробельностью, но при этом стоит задача по защите и восстановлению нарушенных прав граждан.

Таким образом, судебная практика является важным фактором развития действующего законодательства, в том числе законодательства о надзоре за соблюдением прав граждан. Так, правовые позиции Конституционного Суда РФ обязательны для учета законодателем, который не имеет права уклоняться от предписаний, высказанных органом конституционного контроля. Конечно, Конституционный Суд РФ не может функционировать как «скорая судебная помощь» и постановления по вопросам соответствия Конституции положений законодательства о прокурорском надзоре все же являются редкими. Тем не менее такие постановления показывают наиболее принципиальные проблемы, связанные с развитием действующего законодательства. В настоящей статье было проанализировано постановление Конституционного Суда РФ об административной ответственности за нарушение режима тишины в ночное время. Орган конституционного контроля рассматривая эту, казалось бы, совершенно частную проблему, сформулировал позицию, существенно усиливающую возможности прокурорского надзора за соблюдением прав граждан по делам об административных правонарушениях. Теперь необходимые изменения предстоит внести законодателю.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 24.07.2023)  «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995.  – № 47. – Ст. 4472.
3. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ // [Электронный ресурс] – URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/ statistics/office/result?item=85327980. (дата обращения: 05.11.2023).
4. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор / В. Б. Ястребов, В. В. Ястребов. – Москва: ИКД «Зерцало-М», 2017. – 408 с.
5. Официальный сайт Президента Российской Федерации: Совещание с постоянными членами Совета Безопасности // [Электронный ресурс] – URL: http://kremlin.ru/events/president/news/69459. (дата обращения: 05.11.2023).
6. Стуканов А.П., Соловьева А.П. Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о частичной мобилизации // Законность. – 2023. – № 5. – С. 18 – 22.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.2023 № 15-П // Собрание законодательства РФ. – 2023. – № 16. – Ст. 2989.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 9. – Ст. 1389.
9. Определение Конституционного Суда РФ от 25.04.2023 № 941-О // СПС «КонсультантПлюс».
10. Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2023 № 1432-О // СПС «КонсультантПлюс».
11. Определение Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 № 1354-О // СПС «КонсультантПлюс».