УДК 34

О предмете и пределах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства

Геращенко Софья Алексеевна – магистрант Тихоокеанского государственного университета.

Аннотация: В статье анализируется понятие предмета прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства Российской Федерации, рассматривается законодательный подход к определению пределов прокурорского надзора в данной области, а также исследуются критерии, используемые в практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в качестве оснований и условий для проведения прокурорской проверки, выявляются их недостатки и предлагаются меры по совершенствованию законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере.

Ключевые слова: трудовое законодательство, прокурорский надзор, исполнение законов, пределы прокурорского надзора, организация прокурорского надзора за исполнением законов, подмена функций контролирующих органов.

Прокурорский надзор за соблюдением трудового законодательства имеет свою специфику, обусловленную характером общественных отношений в трудовой сфере. Положения о предмете прокурорского надзора за исполнением законов закреплены в гл. 1 раздела III Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре» [3] (далее – Закон о прокуратуре). В статье 21 Закона о прокуратуре закреплён родовой предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Готовясь к проведению прокурорской проверки исполнения трудового законодательства, необходимо исходить из того, что в качестве предмета данного направления прокурорского надзора выступает соблюдение субъектами, поименованными в ст. 21 Закона о прокуратуре и конечно их должностными лицами, а равно руководителями коммерческих и некоммерческих структур конституционных норм, исполнение данными субъектами норм федерального и местного законодательства, подлежащих применению в нашей стране, а также соответствие правовых актов, издаваемых указанными органами, требованиям действующего законодательства.

Основываясь на положениях о предмете прокурорского надзора, предусмотренных статьями 21 и 26 Закона о прокуратуре, можно сделать вывод, что в соответствии со сферой деятельности и возникающими внутри неё правоотношениями предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства определяет: соблюдение перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре органами, а также их должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Основного закона и исполнение данными субъектами Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации [1] (далее – ТК РФ), а также отраслевых нормативных правовых актов федерального и местного уровня, которые действуют на территории Российской Федерации, а равно соответствие правовых актов, которые издаются указанными органами, требованиям, предусмотренным действующим законодательством.

Однако, на практике должностные лица органов прокуратуры, определяя предмет надзора за исполнением законов, опираются, в первую очередь, на Закон о прокуратуре, а это значит, что в предмет надзора они включают конституционные нормы, а также нормы федерального и местного законодательства, действующего на территории нашей страны.

Кандидат юридических наук Т.Б. Сабельфельд, в частности, считает, что термин «закон» и, соответственно, формулировку «надзор за исполнением законов» прокуроры должны понимать шире, поскольку ни одна прокурорская проверка не обходится без обращения к подзаконным актам, в том числе, к президентским и правительственным указам, «без которых крайне сложно выявить нарушения трудового законодательства» [9, с. 235]. Кроме того, автор обосновывает свой подход тем, что в нормах федеральных законов, регулирующих трудовую сферу, нередко имеют место нормы отсылочного характера, следуя которым, прокурор обращается к тем или иным положением нормативно-правовых документов подзаконного уровня.

Так, в статье 115 ТК РФ содержатся нормы, регулирующие общую продолжительность отпуска (она равна 28 дням). В то же время, существует ряд категорий работников, например, педагогические работники, лица, имеющие учёные степени и т д., которым по закону положен более продолжительный отпуск и эти положения закреплены уже не в ТК РФ, а в ряде правительственных постановлений. Например, Постановление Правительства РФ от 14.05.2015 № 466 [4] даёт педагогам право отдыхать 42 либо 56 календарных дней, а в силу правительственного постановления от 12.08.1994 № 949 право на оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 дней имеют лица с учёной степенью (кандидаты, доктора наук [5]. При этом, проверяя исполнение соответствующими субъектами норм трудового законодательства (например, предусмотренных статьями 66 или 115 ТК РФ), а также выявляя факты его нарушения, прокуроры никак не смогут обойтись без обращения к указанным правительственным постановлениям. Полагаю, что только в этом случае можно сделать объективный вывод о несоблюдении законности в трудовой сфере и обоснованно применить акты прокурорского реагирования.

Отстаивая мнение о том, что предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства необходимо расширять, в доктрине предлагается включать в него такое направление как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Так, Т.Ю. Сабельфельд очерчивает предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства тремя элементами, первым из которых является соблюдение субъектами, перечисленными в статье 21 Закона о прокуратуре, конституционных норм, а также исполнение ими законов и подзаконных нормативно-правовых актов в трудовой сфере, спускаемых высшими органами власти [9, с. 122]. Вторым элементом автор называет соответствие нормативно-правового акта, который издается субъектами, перечисленными в указанной выше статье Закона о прокуратуре, нормам трудового законодательства Российской Федерации федерального и местного уровня, а третьим элементом определяет соблюдение вышеперечисленными субъектами трудовых прав работника.

Но надо полагать, что расширять предмет прокурорского надзора в данной сфере, включая в него целый ряд дополнительных элементов, вряд ли целесообразно, ведь в разделе III Закона о прокуратуре направления прокурорского надзора разграничены, исходя не только из специфики правоотношений, складывающихся между субъектами той или иной отрасли, но и с учетом практической целесообразности. Наиболее обоснованным представляется придерживаться предмета прокурорского надзора, указанного в статьях 21 и 26 Закона о прокуратуре, но с включением в него подзаконных актов (президентских и правительственных указов и отраслевых подзаконных актов), обращение к которым является обязательным в связи с отсылочным характером норм федерального и местного законодательства. Пожалуй, законодательное закрепление предмета прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства поможет избежать его неоднозначного понимания.

В непосредственной связи с предметом прокурорского надзора специалисты рассматривают его пределы – важнейшую правовую категорию, которая помогает определить границы надлежащего, допустимого и противоправного поведения прокурора в случае, когда ему предстоит выбрать тот или иной объект для надзорной проверки и применить данные ему законом средства, чтобы пресечь нарушения законодательства в той или иной области [7, с. 3]. В научной литературе пределы прокурорского надзора за исполнением законов, как правило, определяются через компетенцию органов прокуратуры, объект надзорной деятельности, наличие либо отсутствие данных об имеющем место нарушении закона [7, с. 4]. При этом компетенция органов прокуратуры в ходе осуществления надзора за исполнением трудового законодательства сводится к осуществлению надзорных функций прокуратуры.

Реализуя эту деятельность, прокурор обязан строго руководствоваться действующими положениями Закона о прокуратуре и ведомственными нормативными актами и не подменять иные государственные структуры, а также не допустить вмешательства в деятельность данных органов, не нарушать границы чужой компетенции и не стараться выполнить работу тех органов или хозяйствующих субъектов, которые обязаны её выполнять в силу указаний закона. Аналогичное по смыслу положение закреплено в Приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [6] (далее – Приказ № 195, приказ). В соответствии с данным приказом, прокурорам поручено разработать ряд дополнительных мер по усилению надзора за исполнением трудового законодательства, а также по обеспечению надлежащей организации прокурорского надзора за исполнением базовых положений ТК РФ, других нормативно-правовых актов, которые основаны на нормах трудового законодательства. В развитие положений Закона о прокуратуре, в пункте 8.4 Приказа № 195 закреплены положения, предписывающие при реализации прокурорского надзора избегать вмешательства в деятельность экономических субъектов, а также не нарушать пределов прокурорского надзора.

В методической литературе по организации прокурорского надзора за исполнением законов содержится ряд критериев, на основе которых делается вывод о несоблюдении пределов прокурорского надзора за исполнением законов, а также о подмене органами прокуратуры функций контролирующего органа [8, с. 52-54].

К таким критериям относятся:

наличие веских оснований для вывода о необъективности уполномоченного государственного органа и (или) должностного лица, проявленной в ходе реализации проверочных мероприятий и интерпретации полученных результатов ввиду высокого коррупционного риска, конфликта интересов, причастности к нарушению либо в силу иной заинтересованности;
рассмотрение фактов нарушения ранее правоохранительными либо контролирующими органами, не давшими надлежащей оценки и соответственно наличие злоупотреблений или иных правонарушений со стороны должностных лиц данных органов, которые в силу бездействия контролирующих органов повлекли непрекращающиеся либо коллективные жалобы граждан на неправомерные действия, создающие угрозу дестабилизации общественного правопорядка;
предполагаемая проверка фактов, связанных с игнорированием требований закона, ставших возможными в результате крайней запущенной ситуации в плане состояния законности на том или ином объекте, которая возникла в результате ненадлежащего государственного контроля (хроническое бездействие, попустительство, неэффективность предпринятых к нарушителю мер в течение продолжительного времени);
предполагаемая проверка сведений, указывающих на массовые или грубые нарушения закона либо случаи, которые имеют повышенное социальное значение, вызывают общественный резонанс и создают почву для критических выступлений в средствах массовой информации либо связанных с необходимостью защиты интересов тех лиц, которые не способны самостоятельно применить средства правовой защиты;
имеющиеся данные свидетельствуют о наличии признаков административного правонарушения, возбуждение административного производства по которым на основании ч. 1 ст. 28.4 КоАП [2] относится исключительно к компетенции прокурора, либо если полномочия иных органов государства с целью устранения выявленных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности себя исчерпали.

С моей точки зрения, использовать указанные критерии на практике, а также применять их и для осуществления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства сложно из-за наличия в них ряда оценочных категорий, таких как «веские основания» или «необъективность уполномоченного органа». В таких случаях можно говорить о правовой неопределённости в регулировании оснований и условий, а также пределов проведения прокурорской проверки за исполнением законов. Считаю, что указанные критерии следует доработать, придать им определённость, чтобы эффективно использовать для проведения проверки за исполнением трудового законодательства.

Так, избежать ситуации, при которой органы прокуратуры могли бы подменить функции других контролирующих органов и соответственно нарушить пределы прокурорского надзора, позволят следующие рекомендации:

1) разрешать сообщение о факте нарушения трудового законодательства прокурор должен только в том случае, если он располагает фактическими данными, указывающими на бездействие контролирующих органов, уполномоченных на проведение проверки данного нарушения. Исключение в данном случае составят нарушения трудового законодательства, которые отнесены законодателем к компетенции прокурора;

2) если в результате изучения материалов правоприменительной практики либо материалов уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел прокурор обнаружил данные, которые указывают на то, что трудовое законодательство нарушалась, назначение надзорной проверки допускается только после получения достоверной информации о бездействии контролирующего органа, не исполнившего свои полномочия к устранению данного нарушения;

3) не следует назначать прокурорскую проверку в отношении субъектов, которые подлежат ежегодной проверке согласно утверждённому плану, а равно использовать должностные полномочия прокурора с целью освободить от выполнения данной функции уполномоченные на это контролирующие органы.

Таким образом, учитывая тот факт, что в Законе о прокуратуре отсутствует легальное определение предмета прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, полагаем, его следует определять, основываясь на положениях ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, с учётом специфики данного вида правоотношений и практики прокурорского надзора, то есть понимать под ним соблюдение перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре органами, их должностными лицами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций Основного закона и исполнение ими Закона о прокуратуре, норм ТК РФ, норм федеральных и местных законов, а также положений отраслевых подзаконных актов (указов, распоряжений и приказов Правительства РФ и Президента РФ), действующих на территории России, обращение к которым является обязательным в связи с отсылочным характером норм федерального и местного законодательства, а также соответствие правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами, требованиям трудового законодательства Российской Федерации.

Анализ методической литературы, а также норм Закона о прокуратуре и мнения Генпрокуратуры РФ, выраженного в Приказе № 195, позволили указать на необходимость дополнительной проработки критериев, указывающих на обоснованность проведения прокурорской проверки за исполнением трудового законодательства, которые помогут органам прокуратуры соблюдать пределы прокурорского надзора в данной области, избежать подмены функций контролирующего органа государства. Таким образом, некоторые из них страдают правовой неопределённостью и не способны должным образом урегулировать условия и основания принятия решения о проведении надзорной проверки исполнения трудового законодательства, а это прямо нарушает права подконтрольных лиц.

Список литературы

Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 19.12.2022) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 1 (часть I). – Ст. 3.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.02.2023) // Собрание законодательства РФ. – – № 1 (часть I). – Ст. 125.
О прокуратуре: федер. закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 29.12.2022) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – – №8. – Ст. 366.
О ежегодных основных удлиненных оплачиваемых отпусках: Постановление Правительства РФ от 14.05.2015 № 466 (ред. от 07.04.2017 № 419) [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://base.garant.ru/71024948/ (дата обращения: 29.03.2023).
О ежегодных отпусках научных работников, имеющих ученую степень: Постановление Правительства РФ от 12.08.1994 № 949 [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://base.garant.ru/77879948/ (дата обращения: 29.03.2023).
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 (с изм. от 21.12.2022 № 763) // Законность. – – № 53 – С. 1-4.
Амирбеков К.И. Прокурорская проверка исполнения законов: понятие и содержание, поводы и основания, предмет и пределы / К.И. Амирбеков // Российский следователь. – 2020. – № 2. – С. 2-5.
Проверка прокурором исполнения законов: пособие / Под ред. Н.В. Субановой. – Москва: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2015. –124 с.
Сабельфельд Т.Ю. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства / Т.Ю. Сабельфельд // В сборнике: Проблемы формирования правового социального государства в современной России. Материалы XV всероссийской национальной научно-практической конференции. – – С. 232-235.