УДК 342.51

Цифровая трансформация государственного управления и проблемы его административно-правового регулирования в условиях цифровизации

Малышева Роксана Оганнесовна – старший преподаватель кафедры публичного и частного права Института экономики и права Петрозаводского государственного университета.

Русакова Дарья Александровна – студент магистратуры кафедры публичного и частного права Института экономики и права Петрозаводского государственного университета.

Аннотация: По мере реализации мероприятий, предусмотренных различными программными документами, формировалась инфраструктура электронного взаимодействия при предоставлении государственных услуг (построение системы межведомственного взаимодействия, создание единого портала государственных и муниципальных услуг, единая система идентификации и аутентификации), происходил постепенный переход на предоставление в электронном виде сначала отдельных административных процедур (подача заявления, запись на личный прием, выдача результата услуги и др.), а впоследствии и отдельных государственных услуг.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, цифровизация, исполнительная власть, цифровая трансформация.

Стремительное развитие новых технологий определило необходимость цифровизации практически всех сфер деятельности людей. Сегодня, успешность социально-экономического развития государства, всецело зависит от использования и внедрения цифровых технологий, о чем свидетельствует Указ Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года», содержащий предписание о скорейшей цифровизации государственного управления.

Согласно, федеральному проекту: "Цифровое государственное управление", обеспечивающему скорейшее внедрение цифровых технологий в область предоставления государственных услуг, предполагается: постепенный переход от бумажных носителей и использование электронных документов, при оказании государственных услуг; предоставление их в режиме реального времени; установление реестра, использование которого обеспечивает доступность оказания государственных услуг наиболее широкому кругу пользователей; создание комплекса мер по решению наиболее жизненных ситуаций с помощью суперсервисов; изменение и совершенствование наиболее значимых услуг; разработка предоставления государственных услуг, с учетом исключения проблем в будущем в условиях изменения статуса граждан в государственных и ведомственных реестрах; установление возможностей задействования нескольких каналов связи, при предоставлении государственных услуг населению; устранение человеческого фактора при принятии решений, требующих первостепенного разрешения вопросов, в предоставлении государственных услуг.

В разрешение приоритетных задач, определенных стратегией развития государства, посредством цифровизации предоставления государственных услуг необходимо предпринять следующие действия:

- создать единую цифровую среду доверия, позволяющую гражданам и организациям использовать удаленно информацию, необходимую в осуществлении юридически значимых действий, обеспечить информационное взаимодействие различных публичных систем, удовлетворяющих запросам общества, создать инфраструктуру предоставления государственных услуг в режиме реального времени;

- сформировать единую национальную базу данных граждан и организаций, создать систему управления данными, что обеспечит автоматизацию процесса принятия решений при предоставлении государственных услуг, разрешающих первостепенные и важные задачи.

Вместе с тем, не менее важной задачей является установление должного правового регулирования предоставления государственных услуг, посредством цифровых технологий, на основе электронной записи в реестре. Также, актуальным является и совершенствование правовой регламентации, предоставления отдельных услуг с использованием суперсервисов и проактивных форм.

Необходимо отметить, что, сегодня, защита предоставления государственных услуг, обеспечивается отечественным федеральным законодательством, в частности ФЗ от 27.12.2019 года № 478 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части внедрения реестровой модели». Таким образом, реализуемая государственная услуга находит отражение в электронном реестре, который согласно правовым нормам имеет юридическую силу. Однако, по мнению многих правоведов, использование реестровой модели сегодня, позволяет идентифицировать, только, выдачу лицензий организациям, на тот или иной вид деятельности.

Проактивная форма предоставления государственных услуг, регламентирована подзаконными актами, согласно которым, предоставление государственной услуги определяется без заявительного характера, уполномоченной публичной структурой, по личной инициативе на основании имеющейся информации, в ее распоряжении. [3]

Однако, законодатель не устанавливает в федеральном законе такой возможности предоставления государственных услуг, определяя обязательным обращение с заявлением в получении услуг от государственных и муниципальных учреждений, возводя это в принцип их предоставления, реализацию права заявителя.

Можно констатировать, что в данном ситуации наблюдается противоречивость правовых норм, нарушение принципа иерархичности, компетентности правовых положений. Несмотря на необходимость расширения сферы регулирования вновь внедряющихся государственных услуг, утверждение их правового обеспечения на уровне подзаконных актов, без внесения изменений в федеральное законодательство, является недопустимым. [4, c. 23]

Еще большие вызовы перед законодателем формирует внедрение в практику предоставления государственных услуг так называемых суперсервисов. В настоящий момент функционируют пять прототипов "суперсервисов" (рождение ребенка; поступление в вуз онлайн; переезд в другой регион; оформление европротокола онлайн; цифровое исполнительное производство) и планируется создание еще двадцати. "Суперсервис" предполагает предоставление заявителю комплекса государственных услуг, сгруппированных в связи с той или иной жизненной ситуацией, с использованием единого портала государственных услуг.

Благодаря значительным сведениям удается эффективно увеличить качество подготовки прогноза и модели социальных, экономических, культурных, политических, демографических и миграционных процессов. Это позволит увеличить государственные возможности по управлению в эпоху цифровых возможностей. Новшества в области цифровых возможностей позволяют значительно поменять обычные подходы по подготовке плана, мониторинга, оценке итогов структур государства. Объединение сведений из разных источников, работа с такими источниками сведений, которые неструктурированные, либо отчасти структурированы, апробация некоторых инициатив в пределах испытаний, которые находятся под контролем, включение постоянного сбора в область подготовки, мониторинга, оценки регулирования со стороны государства предоставят возможность государству наиболее эффективно определять и разрешить проблемные моменты сегодняшнего времени, подготавливать прогноз и вовремя реагировать на проблемные моменты в дальнейшем.

Введение отдельных инструментов управления по результатам для мониторинга и осуществления отдельных видов государствен­ных функций (в том числе государственных услуг, контрольно­-надзорных функций, лицензирования) повлекло за собой разработку отдельных прикладных программных продуктов, в том числе:

- информационно-аналитической системы (ИАС) «Мониторинг качества государственных услуг» («Ваш контроль»), предназначен­ной для оценки гражданами качества предоставления государствен­ных услуг;

- информационно-аналитической системы «Контроль», предна­значенной для сбора и обработки статистических данных по форме № 1-контроль для оценки эффективности осуществления государ­ственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соот­ветствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

ИС «Мониторинг (лицензирование)», предназначенной для сбора и обработки статистических данных по форме № 1-лицен­зирование для оценки эффективности лицензирования, в том числе лицензионного контроля и др.

К системам функционального характера, направленным на оценку степени соблюдения требований, установленных в опреде­ленной сфере, можно отнести АИС «Мониторинг государственных сайтов» (gosmonitor.ru), в рамках которой проводится периодиче­ская оценка соответствия информации, размещенной на официаль­ных сайтах федеральных органов государственной власти, дей­ствующим нормативно-правовым требованиям. Результаты мони­торинга могут использоваться для оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.

Для интеграции разрозненных ведомственных решений, содер­жащих в том числе данные о результативности деятельности, была разработана и внедрена ГАС «Управление» как единое хранилище данных государственных и региональных информационных систем. В настоящее время в составе ГАС «Управление» представлена ви­зуализация данных из отдельных государственных информацион­ных систем, в том числе ИС «Мониторинг (лицензирование)», ИС «Контроль», ИС Федерального казначейства и др.

В качестве еще одного направления применения информационных и коммуникационных новшеств, которые относятся к управлению по итогам в оперативной режимности, выступает образование ситуационных центров на уровне структур власти государства и субъектов нашей страны.

Попытки интеграции с некоторыми внешними системами (например, с ИС Федерального казначейства) решали проблему лишь частично, так как операторы ИАС, направленных на поддерж­ку разработки, мониторинга и оценки инструментов управления по результатам, как правило, не влияют на функциональность внешних систем, а те не всегда нацелены на предоставление данных в необ­ходимом разрезе.

В-третьих, поскольку функциональность ИАС, направленных на поддержку разработки, мониторинга и оценки инструментов управления по результатам, определяется централизованно опера­тором системы, зачастую данные функции не полностью удовле­творяют управленческие потребности отраслевых ведомств - непо­средственных исполнителей программ и проектов.

Из-за низкой гибкости функционала ИАС образуется надобность в подготовки собственных ведомственных систем, к примеру, в области проектного управления в случае имения общих систем информации и аналитики, которые поддерживают подобные задачи. Указанный подход, во-первых, становится причиной увеличения количества трат государства на ИКТ, а также делают более затруднительной проблему повтора сведений. Также, информатизация ведомств часто образует дополнительные трудности для между ведомственного обмена сведениями, так как отраслевые структуры власти могут не обладать интересом в передачи внутренних сведений о ходе исполнения проектов внешней структурой власти государства.

Четвертое, в изученных примерах ИАС интерпретация результата и эффекта их исполнения в лучшем случае становится причиной оценки дисциплины исполнения или уровня достижения показателей. Изучение результативности на основании сопоставления значений в плане и по факту показателей без использования машинных алгоритмов становится причиной попыток упрощения настоящего в пределах применяемых управленческих методов по итогам, ограничению количества применяемых показателей, а также к смещению баланса интересов и оказания влияния на интерпретацию итогов анализа и оценки программ.

Исследование мер федерального проекта «Цифровое управление государством» позволяет увидеть, что есть риск сохранности достаточно больших из найденных в данном разделе проблемных моментов. К примеру, для разных управленческих инструментов по итогам до сих пор в планах подготовка, внедрение, а также сопровождение разных ИС и платформ. К примеру, для поддержания управленческих задач в планах проекта подготовка и сопровождение типового облачного заключения по автоматизации проектной работы структур власти государства; для управления исполнением стратегической документации – платформа цифрового типа для сотрудничества в области управления стратегией для задач взаимодействия лиц, которые принимают участие в подготовки плана стратегии на каждой ступени управления государством в достижении приоритетных направлений стратегии.

В отдельности от первых двух систем в планах подготовка общей платформы цифрового типа по обеспечению работы Президента России, палат Федерального собрания и некоторых иных при исполнении ими собственных полномочий. Три указанных разные системы подготавливаются разными властными структурами. Предполагается улучшение отдельных систем информации и платформ, в пределах которых подразумевается исполнение задач анализа контрольной и надзорной работы и услуг государства.

При этом в состав федерального проекта не включено разви­тие информационных систем, активно используемых в рамках про­цедур государственного управления, в частности интегрированной информационной системы «Электронный бюджет»; не включены в состав федерального проекта и мероприятия по цифровизации адми­нистрирования государственных доходов.

Таким образом, в целом федеральный проект направлен на под­держку цифровизации тех сфер, на которые в настоящее время нацелена государственная программа «Информационное общество», при этом в какой степени в рамках данной цифровизации будут использованы прорывные цифровые технологии, а в какой - первичные цифровые технологии, особенно в части под­держки принятия управленческих решений, не установлено.

В связи с этим определение направлений использования цифро­вых технологий для повышения результативности деятельности ор­ганов власти в рамках настоящего доклада позволило бы дополнить федеральный проект и конкретизировать предусмотренные в его составе мероприятия.

Список литературы

1. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 // Собр. законодательства РФ. 2021. № 400.
2. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года: Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 21.07.2020) // Собр. законодательства РФ. 2021. № 204
3. Постановление Правления ПФР от 31 мая 2019 г. N 312п "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами государственной услуги по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал" // СПС Консультант Плюс
4. Залоило М.В. Опережающий характер правотворчества и проблема синхронизации правового регулирования // Журнал российского права. 2019. N 9. С. 23.