УДК 34

Особенности разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере регулирования земельных правоотношений в Российской Федерации

Успенский Сергей Александрович – магистрант Академии управления МВД России, начальник тыла УМВД России по г. Сургуту.

Аннотация. В работе исследуется вопросы распределения полномочий между различными государственными органами, ответственными за управление земельными отношениями в России. Автор анализирует законодательные акты, судебную практику, направленные на определение компетенции органов власти в данной сфере. Статья также рассматривает возможные проблемы и вызовы, с которыми сталкиваются органы при осуществлении своих функций, а также предлагает практические рекомендации для совершенствования системы разграничения полномочий в сфере земельных отношений.

Ключевые слова: разграничение полномочий, органы публичной власти, регулирование земельных правоотношений, эффективность механизмов управления.

Разграничение полномочий между органами публичной власти в сфере земельных отношений представляет собой сложный и важный аспект организации государственного управления. В Российской Федерации данный вопрос регулируется Земельным кодексом РФ, а также иными нормативными актами и подвергается толкованию в судебной практике.

Но всё же существуют противоречия в сфере разграничения этих полномочий между федеральными и региональными органами власти, несмотря на закреплённые конституционные принципы. Некоторые специалисты высказывают мнение о том, что предотвратить возможные злоупотребления в рассматриваемом аспекте поможет более жесткое разграничение. Однако другие аспекты судебной практики и теоретические подходы указывают на то, что совместное ведение может служить легализации сложившихся отношений и отражать специфику государственного устройства России.

Конституция Российской Федерации, в частности, часть 3 статьи 72, определяет земельные вопросы как предмет совместного ведения России и её субъектов [1, ст. 72]. Исходя их этого положения Конституционным Судом РФ выносились решения, подчеркивающее право субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные акты, регламентирующие вопросы собственного ведения. Что и является непосредственным примером взаимодействия законодательной базы и судебной практики.

Согласно норме, содержащейся в статье 71 Конституции РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Федерации, тогда как в п. «к» ч. 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Федерации и её субъектов находится земельное законодательство. В отношении земельных участков, согласно Земельному кодексу РФ, выделяются такие правомочия как: владение, пользование и распоряжение [1, ст. 72]. Однако, немаловажным является тот факт, что рассматриваемая нами сфера может регулироваться гражданским законодательство, кроме исключительных случаев. К этим исключительным случаям можно отнести регламентацию Водным кодексом РФ, Лесным Кодексом РФ, Земельным Кодексом РФ и иными НПА. Опираясь на вышеуказанное, можно сделать вывод, что регулирование сферы первоочерёдно осуществляется нормами гражданского права.

Решая данную проблему, Маковский А.Л. безоговорочное предпочтение отдавал «отраслевому» законодательству. Дозорцев В.А. в своих трудах еще в 90-е год писал о том, что относить гражданское законодательство к совместной компетенции Федерации и субъектов неверно, поскольку такое рассмотрение возможно лишь в рамках комплексных отраслей административного, жилищного и земельного права в том числе.

Совершенно иная точка зрения по вопросам ведения Федерации и её субъектов представлена в работах Гаджиева. По его мнению законодатель разграничение предметов ведения выделил в рамках нормативных актов, в связи с самостоятельным существованием норм права. Вследствие чего стоит отметить, что в только рамках ведения Федерации находятся кодифицированные гражданские законодательные акты, которые в свою очередь не исключают возможность субъектов РФ издавать гражданские правовые нормы, которые бы не противоречили федеральному законодательству, например, в сфере экономических правоотношений [9, с. 92].

Эйриян Г.Н. в отношении ст. 72 Конституции РФ, а именно ч.1 п. «в», где указано, что владение, пользование и распоряжение землёй находятся в совместном ведении России и её субъектов, высказал своё мнение. Автор указал на то, что действия в отношении земли недопустимо рассматривать как в рамках земельных, так и гражданских правоотношений. Следовательно, анализируя мнения авторов, можно сделать вывод, что земельные правоотношения, вне зависимости от того, как они регулируются, существуют в системе совместного ведения [14, с. 15].

Вопросы, связанные с разграничением полномочий органов публичной власти в сфере земельных правоотношений рассматриваются сегодня как теоретическая и практическая проблема, и связана она еще и с тем, что нет единого понятия к определению «совместное ведение». По мнению Чиркина В.Е. при разработке Конституции РФ в тексте закона была выбрана неудачная схема разграничения предметов ведения. Подтверждением тому является огромное количество нормативных правовых актов, которые раскрывают и дополняют норму основного закона государства. Автор положительно высказался в сторону системы при которой произойдет закрепления тех полномочий, которые будут находится лишь в ведении государства и тех, что будут отнесены исключительно к субъектам. Однако, Чиркин В.Е. уточнил, что при определенных обстоятельства Федерация могла бы осуществлять права и обязанности принадлежащие только субъектам РФ.

Таким образом, в решении вопросов, связанных с разграничением полномочий, существуют две самостоятельные составляющие — предмет ведения Федерации и предмет ведения субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, данная позиция автора является не совсем целесообразной, поскольку в пределах единого государства жесткое разграничение невозможно и представленная на сегодняшний день модель в Конституции РФ, является достаточно логичной и обоснованной.

Стоит отметить, еще одно противоречие — в Конституции РФ указано, что принятие Федеральных законов по вопросам совместного ведения не связано с обязательностью согласования федеральных проектов, а в Федеративном договоре изложено обратное.

Здесь же следует подчеркнуть, что согласно ч.1.2. ст. 17 Федерального закона «О ведении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ предполагалось самостоятельное перераспределение полномочий в сфере земельных отношений. В 2017, с начала действия новой редакции указанного закона, статья 3.3 стала регламентировать предоставление земельных участков, по которым не произошло разграничения предметов ведения (не определён статус собственности). Таким образом, органы местного самоуправления предоставляли участки в соответствии с их территориальными пределами.

В ходе аналитического разбора статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» выявляется сложность в разграничении полномочий по поводу распределения участков, статус которых не подлежит чёткому определению. В данный момент эти полномочия разделены между органами государственности власти и органами местного самоуправления, однако отсутствует регламентация передачи полномочий местным органам власти.

В теории права вопросам, рассматриваемым в работе, уделяли внимание многие авторы. Например, в результате анализа законодательства Галиновская Е.А. пришла к выводу,что в принцип совместного ведения, существующем в нашей стране, отсутствует конкретика. Здесь отсутствует выделение прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений. В связи с чем даже судебная практика точного ответа по регулированию этих отношений. В качестве примера можно рассмотреть и тот факт, что за последние несколько лет субъекты РФ приняли достаточное количество нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения. Посредством такого законотворчества субъекты «устраняли» правовые пробелы федерального законодательства. А эта возможность была непосредственно предоставлена статьей 71 Конституции РФ, в связи с отсутствием ограничений в вопросах регулирования правоотношений о земле. Однако, в положения Земельного кодекса и в Федерального Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлены конкретные полномочия органов публичной власти в рамках правового регулирования земельного фонда.

Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» статьей 44 определил компетенции органов власти при совместном ведении . А статьёй 45 данного ФЗ установил полномочия России по предметам как исключительного, так и совместного ведения. К тому же этой нормой существенно расширился перечень оснований (нормативных актов) разграничения полномочий.

По ч.3 ст. 36 Конституции РФ условия и порядок пользования землёй осуществляются Федеральным законом. Тем не менее самого определения понятия «пользование» не существует, из-за чего законодательство в принципе не может раскрыть данную правовую норму. И как отмечают научные деятели проблема не решается по этой же причине.

Уже известный нам автор Г.Н. Эйриян под «пользованием» предлагал рассматривать абсолютно все имеющиеся права в отношении земли, таким образом составив общее понятие. По сути, с определением Г.Н. Эйрияна сложно не согласится, поскольку ни в гражданском праве, ни в гражданском праве иного значения не предусмотрено. Лишь в отношении государства можно говорить о бессрочности понятия «пользование».

Если мы придерживаемся мнения о том, что пользование включает в себя весь спектр прав в отношении земли, то полномочия Федерации заключаются в том, чтобы установить этот перечень прав на землю, а так же указать ряд оснований, в результате которых возникают права на землю.

Судебная практика в данной сфере также оказывает существенное воздействие на разграничение полномочий. Например, Конституционный Суд РФ в своих решениях подчеркивал, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения не лишает субъекты Федерации права принимать собственные нормативные акты в сфере земельных отношений. Это свидетельствует о необходимости балансировки интересов между федеральным и региональным уровнями власти.

Например, КС РФ было рассмотрено дело по запросу от Мурманской областной Думы, касающееся проверки конституционности Земельного кодекса РФ. По итогам дела, опираясь на статьи 71 и 72 Конституции РФ, устанавливающие разграничение предметов ведения между органами публичной власти, суд установил, что процесс принятия ЗК РФ соответствует порядку установленную Конституцией РФ, к тому же в рамках вопроса совместного ведения нет необходимости в предварительном направлении текста законопроекта субъектам РФ для рассмотрения.

Разграничение компетенции между Российской Федерацией и её субъектами в рамках нашей темы предусмотрено также рядом других нормативных правовых актов. Законы, принятие после введения Земельного кодекса Российской Федерации, рассматриваются уже не как простое правовое регулирование отдельных аспектов земельных отношении. А в данном случае решается важный вопрос о полномочиях региона в данной сфере.

Например, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ст.5 устанавливает, что субъекты РФ не могут принимать законы, которые содержат дополнительные правила и ограничение оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В то же время в законе очерчен круг вопросов, которые субъект РФ вправе решать самостоятельно. Как пример, это установление периода, с которого возможна приватизация земли сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции РФ субъекты России могут принимать свои НПА только на базе Федерального законодательства. По данному вопросу Эйрияна Г.Н. решение Конституционного Суда несоответствует статье 73 Конституции РФ, по которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти по предмету исключительного ведения.

Исходя из анализа всей работы, абсолютно ясно, что разграничение полномочий между органами публичной власти в сфере регулирования земельных правоотношений в Российской Федерации всё также остаётся актуальной проблемой. И данный вопрос требует внимательного рассмотрения не только со стороны законодателя, но в рамках судебной практики. Ключевыми этапами в решении этой проблемы являются, во-первых, разработка и совершенствование нормативных актов, которые учитывают специфику рассматриваемой области, а, во-вторых, чёткая регламентация взаимодействия между органами публичной власти.

Законодатель, в силу своих полномочий по установлению исключительных прав Федерации на управление землей, определенных в части 3 статьи 36 Конституции РФ, стремится достичь баланса между регулированием, с одной стороны, Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации - с другой. Передача различных функций по предметам совместного ведения органам исполнительной власти субъектов РФ исключает риск возможных злоупотреблений. Этот подход повышает эффективность системы контроля и противовесов, что соответствует принципам демократического правового государства, изложенным в части 1 статьи 1 Конституции РФ.

Список литературы

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
2.  «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 04.08.2023) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2023) - Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru
3. Белоусова В.В. Публичное управление земельными ресурсами// Административное право и процесс. - 2023. - № 6.- Текст: электронный - Доступ из справочно-правовой системы «КонстультатПлюс». - Режим доступа: https://www.consultant.ru
4. Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридический аспект//Федерализм. М., 1998 №1 ст.94
5. Галиновская Е.А. Правовые проблемы модернизации института государственного правления в сфере использования и охран земель//Экологическое право. – 2023. - № 4. – С. 5-16
6. Эйриян Г.Н. Журнал российского права №3-2006 Л.70