УДК 34

Принцип единства системы публичной власти: конституционное толкование и реальная практика

Соколов Антон Дмитриевич – студент Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Аннотация: Анализ изменений в конституционном законодательстве и толковании норм Конституции РФ в совокупности с реальной практикой помогут выявить последовательность и определить ориентиры для дальнейшего развития принципа единства системы публичной власти, а также рассмотреть проблемные вопросы ее толкования. Методы исследования, используемые в данном исследовании, включают исследование содержания федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов, а также материалов судебной практики, с использованием системного подхода при их изучении.

Идея принципа единства системы публичной власти (далее – СПВ) всегда занимала важное значение в отечественной конституционно-правовой доктрине и практике Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ). Внесенные изменения в 2020 году, одобренные в ходе общероссийского голосования, дополнили текст Основного закона новым понятием «система единой публичной власти».

Зарождение принципа единства СПВ восходит к воззрениям Шарль Луи де Монтескье, который писал не только о принципе разделения властей, но и указывал на необходимость создания государственных органов с функциональным разграничением, что было отмечено в исследованиях русского ученого Н. М. Коркунова [14, с. 373].

В свою очередь, многие исследователи, начиная с Джона Локка, подчеркивают разделение властей, как по горизонтали, так и по вертикали, с тесной связью между центральной федеративной властью и регионами, а также институтом местного самоуправления.

Так, в ст. 10 Конституции РФ закреплен принцип разделения властей. Указанный принцип является обязательным на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что нашло свое отражение в Постановлении Конструкционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П [6].

Л. А. Тхабисимова подчеркивает неотъемлемость принципа разделения властей в Конституции и необходимость уточнения этого принципа с учетом исторических обстоятельств и национальной политико-правовой традиции, вместо простого принятия готовой модели государственной власти.

Поправки в Конституцию РФ 2020 года определяют стратегию формирования принципа единства СПВ, включающей государственные органы власти и органы власти местного самоуправления, в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, как указано в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ [1], при отнесении «организации публичной власти» к компетенции РФ.

Важно отметить, что понятие «публичная власть» является новым лишь в контексте закрепления данного правового института в Конституции РФ. В доктрине, а помимо этого практике КС РФ данная дефиниция используется длительное время.

Значимую роль для конструкционного толкования оказали Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. № 1-П [7], в котором КС РФ пришел к выводу «о невозможности создания органов представительной и исполнительной государственной власти в городских и сельских поселениях районов субъекта РФ» и Постановление КС РФ от 15.01.1998 № 3-П [8], в котором было отмечено, что «публичная власть может быть и муниципальной».

Подчеркивается, что КС РФ впервые исходя из сказанного согласился с тем, что органы местного самоуправления в совокупности с федеральными и региональными органами власти представляют собой форму публичной власти. 

КС РФ в своем постановлении от 01.12.2015 № 30-П [9], подчеркнул необходимость создания единой СПВ в государстве, которая должна быть обеспечена устройством государственных и муниципальных органов власти.

Стоит отметить мнение Н. С. Бондаря, который высказывает солидарность с вышеупомянутой позицией КС РФ, подчеркивая, что «местное самоуправление должно развиваться вместе с государственным руководством для выполнения социальной функции государства, которая распределена между всеми уровнями публичной власти на основе принципов совместности и субсидиарности» [12, с. 185].

Конституционный Суд РФ описывал единство СПВ, как принцип до внесения поправок в Конституцию РФ, указывая, что данный принцип вытекает из основных принципов конституционной системы РФ. Данная позиция соответствует предыдущей практике КС РФ, где использовались термины «публичная власть» и «публичные функции».

Встреча В. В. Путина с вице-премьером О. Ю. Голодец, состоявшаяся в октябре 2019 года, привела к выражению мнения о необходимости эффективной координации деятельности всех уровней власти России, как государственной, так и муниципальной. Эта координация должна обеспечиваться необходимыми ресурсами и одновременно соблюдать все принципы, закрепленные в Конституции РФ.

Понятие «публичная власть» в тексте Конституции РФ не раскрыто, несмотря на обсуждение этого вопроса рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ.

С. А. Авакьян предложил следующее определение понятия «публичная власть» в проекте ст. 70.1 Конституции РФ: «На всей территории страны обеспечиваются верховенство и обязательность решений публичной власти как власти многонационального народа России. Публичную власть осуществляют федеральная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление при содействии и под контролем институтов гражданского общества» [15, с. 20].

 С. А. Авакьян определил государственную и муниципальную власть различными формами одной публичной власти народа в России. Он также отмечал, что начиная с 2018 года не возникают сомнения относительно включения муниципальной власти в публичную власть.

Многие юристы подчеркивали необходимость закрепления данной системы законодательно, и важным шагом в этом направлении стало предложение Президента РФ В. В. Путина внести поправки в Конституцию РФ.

С. А. Авакьян предлагает включить третий элемент – общественную власть, как «власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а помимо этого их внутренних подразделений» [15, с. 22].

Сущность идеи заключается в том, чтобы учесть значимость общественных организаций в процессе разработки и принятия решений, а также для более демократической организации жизни в обществе, как сложного социально-политического и культурного института.

Примером, иллюстрирующим значимость идеи гражданского общества для конституционного регулирования до 1993 года, служит специальный раздел «Гражданское общество» в проекте Конституции РФ, составленном Конституционной комиссией. В ныне действующей Конституции 1993 года данное положение подтверждается ст. 13, которая основана на принципе политического плюрализма, являющемся одним из фундаментов конституционного устройства современной России.

Е. Б. Султанов утверждает, что данный формулировка статьи не означает, что в систему общественной власти включены только органы, перечисленные в ней. Автор отмечает, что общественная власть включает прямые формы народовластия.

А. А. Горбылёв и В. В. Балытников представляют единую СПВ как общее государственное управление, осуществляемое в интересах всего населения, охраняющее общество от угроз и выполняющее политические и социальные функции для общего блага.

Принцип единства СПВ в конституционном механизме России, имеет огромное практическое значение для современного развития страны. Так, Д. А. Медведев подчеркнул, что без этого принципа существовали коллизии на различных уровнях власти, особенно в муниципальных отношениях и между федеральными, региональными и муниципальными уровнями.

Отмечается, что КС РФ указывал на необходимость соответствия принципов организации публичной власти в России основам конституционного строя, принципам демократии и децентрализации власти.

Принцип единства органов государственной власти предполагает, что вышестоящий орган может устанавливать правила для органов нижестоящего уровня, но не вмешиваться в их компетенцию. Исследование и анализ этого принципа являются основополагающими для изучения современной России. Он предполагает связь государственного аппарата с общими интересами и благом народа. Помимо этого, следует учесть, что изменения федеративной системы должны учитывать и принцип самостоятельности субъектов в определении своей системы органов власти и выборе модели организации власти в РФ.

Соблюдение данного принципа проявляется через:

1. организационно-правовую платформу;
2. функциональные взаимодействия;
3. финансово-бюджетные механизмы.

Организационно-правовое взаимодействие представляет собой активную роль государственных органов в установлении и функционировании структуры иерархического уровня публичной власти, а помимо этого в назначении и освобождении от должностей публичных должностных лиц и прочих принадлежностей данной сферы.

Функциональное взаимодействие представляет собой объединение свободного исполнения каждым уровнем своих полномочий и согласованного функционирования и взаимодействия между органами всех уровней с целью обеспечения единства СПВ.

Финансово-бюджетное взаимодействие касается того, что исполнение полномочий, включая передачу ответственности, а также обеспечиваться достаточным объемом финансовых ресурсов.

Однако следует отметить, что в юридической литературе существуют более широкие концепции иерархических уровней публичной власти, что приводит к более общему пониманию исследуемого понятия.

Необходимо акцентировать внимание на изменениях, которые произошли в составе институтов, входящих в единую СПВ, в связи с принятием ФЗ от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете РФ» (далее – ФЗ № 394-ФЗ). Указанный федеральный закон делает более точным и подробным состав институтов, по сравнению с перечнем, предусмотренным Конституцией РФ.

Согласно ч. 1 ст. 2 ФЗ № 394-ФЗ «единая СПВ включает органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности»[2].

Однако принятие ФЗ № 394-ФЗ не избавило от дискуссионных вопросов конституционного права, о том является ли Президент РФ «институтом» публичной власти, а помимо этого о том, является ли понятие «государственная должность» синонимом понятию «орган государственной власти».

В рамках данного исследования стоит отметить, что государственные корпорации, государственные компании, а помимо этого государственные и муниципальные учреждения являются отдельными от публичной власти и не включаются в нее. Дданная проблема также является дискуссионной, поскольку существует мнение, что подобное исключение может привести к ухудшению координации и контроля над ними со стороны государства и органов местного самоуправления.

Другим дискуссионным аспектом проблемы единства СПВ является отсутствие в конституциях (уставах) ряда субъектов РФ норм о судебной власти в контексте принципа разделения властей, например, в Уставе Псковской области [4]. Несмотря на это, на практике судебная власть в субъектах РФ осуществляется мировыми судьями, хотя сегодня этому вопросу не уделено достаточное внимание в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ.

Изучая вопрос о принципе единства СПВ, следует упомянуть международные стандарты, которые связаны с организацией вертикали публичной власти, установлением ценностей, которые влияют на качество обеспечения жизни местных сообществ.

Одной из таких ценностей является принцип субсидиарности, который предполагает, что решения должны приниматься на ближайшем возможном уровне к населению, а верхнему уровню остаются задачи, которые нельзя решить эффективно на более низком уровне.

Компаративистский подход к организации системы публичной власти в других странах также важен для оценки развития российской модели. И. П. Кененова провела сопоставление двух основных схем, которые сформировались благодаря самоорганизации территориальных сообществ на Западе - партнерской (англо-саксонской) и агентской (континентальной).

И. П. Кененова пишет: «Россия шла иным путем — в ее истории не было становления независимых торгово-ремесленных средневековых городов, формирования особого аграрного уклада, свойственного Европе, уникального опыта американских колонистов, а именно все это подготовило появление и развитие культуры муниципальной власти на Западе. Вместе с тем крестьянская община, которая еще во времена Российской империи дала импульс развитию системы Советов, в современных условиях уже стала отдаленным историческим фоном и вряд ли в силах повлиять на становление отечественной модели местной публичной власти» [13, с. 1].

Поправки к Конституции РФ открыли широкую возможность подобрать наиболее оптимальные модели к организации единства СПВ в РФ на уровне местного самоуправления. Для этого можно использовать опыт европейских государств. Например, внедрение межмуниципальных структур, проведение локальных референдумов по вопросам местного значения и активное включение частного бизнеса в оказании муниципальных услуг населению.

Важной составляющей исследования организации единства системы публичной власти в РФ является анализ правового статуса специальных территорий, где устанавливаются особые условия осуществления полномочий федеральных, региональных и местных органов власти.

Помимо этого, наблюдается усиление контроля региональной власти над муниципалитетами при непосредственном участии федеральной власти. Такая централизация государственных ресурсов местной власти вызывает вопросы о необходимости адаптации конституционных принципов федерализма и автономии местного самоуправления к новым условиям.

В результате указанных проблем наблюдалось обширное делегирование федеральных полномочий регионам и государственных полномочий местным органам самоуправления. Помимо этого, с 2014 года происходило обратное делегирование, когда муниципальные полномочия лишались местного самоуправления согласно законам субъекта РФ, а затем возвращались к нему с ресурсами государства и руководящими и контролирующими органами.

Такие механизмы позволяли решать возникающие проблемы на местах, однако закономерно вызывали вопрос о предельной мере такого делегирования.

Таким образом, обобщая сказанное, можно сделать вывод что система органов местного самоуправления существенно не отличается от государственных органов по своей природе и функциональности, и обе системы должны эффективно взаимодействовать во имя общественного блага. Уникальность местного самоуправления отмечается в тесной близости данного уровня к населению и возможности более широкого использования различных форм непосредственной демократии, когда вопросы местного значения решаются прямо населением самостоятельно.

Необходимо принятие отдельного закона о единой СПВ в РФ, в котором будут решены указанные проблемы, полностью или частично. На основе проведенного исследования, в рамках реализации принципа единства СПВ, следует:

1. Расширить компетенцию субъектов РФ по ряду вопросов;
2. Увеличить собственную ресурсную базу субъектов РФ и законодательно закрепить невозможность передачи федеральных полномочий без соответствующих ресурсов;
3. Применять дифференцированный подход к управлению регионами, сохраняя их правовой статус, но учитывая конкретные особенности каждого субъекта РФ.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ и изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.) // Официальный интернет–портал правовой информации. – URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 07.01.2024).
2. Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» от 08.12.2020 № 394-ФЗ // «Российская газета», 11.12.2020, № 280.
3. Распоряжение Президента РФ от 15.01.2020 № 5-рп «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 20.01.2020, № 3, ст. 251.
4. Устав Псковской области от 12.04.2001 № 1-У (с изм. от 07.04.2023) // «Губернские ведомости» (приложение к газете «Псковская правда»), 18.04.2001, №73.
5. Проект Федерального закона № 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 25.01.2022) // – URL: https://sozd.duma.gov.ru (дата обращения: 05.01.2024).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 1, 1996.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 1, 1997.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 2, 1998.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 2, 2016.
10. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 2, 2020.
11. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. — 7-е изд., перераб. и доп. / С. А. Авакьян. – М.: Норма: Инфра-М, 2021. – 936 с. ISBN 978-5-91768-483-3.
12. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие / Н. С. Бондарь. – М.: Норма, 2008. – 591 с. ISBN 978-5-468-00185-1.
13. Кененова И. П. Опыт конституционно-правового регулирования взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в зарубежных странах // Материалы НОЦ КИМС юридического ф-та МГУ им. М.В. Ломоносова за 2021 год. 2021, – 53 с. – URL: https://www.law.msu.ru/uploads/files (дата обращения: 10.01.2024).
14. Коркунов Н. М. Русское государственное право / Н. М. Коркунов. – СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 369–387. – URL: https://search.rsl.ru/ru/record/01003662305 (дата обращения: 01.01.2024).
15. Чертков А. Н. Единство публичной власти и ее разделение «по вертикали» // Труды ИГП РАН. 2022. Т. 17. № 6. С. 11–27. – URL: http://igpran.ru/trudy/Chertkov.pdf (дата обращения: 03.01.2024).